oui

La liquidation des EPP traîne ou est abandonnée : près de 26 entités liquidés il y a, parfois, des décennies sont toujours juridiquement en vie et occasionnent de lourdes charges

Le dernier rapport de la Cour des comptes s’inscrit dans les missions de cette institution en charge du contrôle de la gestion des deniers publics et, au-delà des aspects ayant trait à la régularité et à la conformité des actes de gestion, dans le prolongement logique de celle-ci, dans la gouvernance des entités publiques en rapport avec les stratégies de l’Etat.

Ainsi, comme le précise la Cour des Comptes, la programmation de la mission d’évaluation sur le thème « Le Secteur des établissements et entreprises publics au Maroc : Ancrage stratégique et gouvernance » a-t-elle été décidée suite aux constats et conclusions auxquels ont abouti les missions de contrôle de la gestion que la Cour a déjà réalisées dans plusieurs Etablissements et Entreprises publics (EEP).  (Voir notre article ; « Entreprises publiques : dette de 245,8 milliards DH, atteignant 25% du PIB. Crédit de TVA non recouvrable de 25,3 milliards DH. L’ONEE et l’ONCF favorisés, les AREF pénalisées »)

Le rapport de la Cour des comptes consacre un chapitre à l’ancrage stratégique. Il y précise qu’en principe, le pilotage stratégique des EEP devrait se faire par les ministères de tutelle à travers le suivi de la mise en oeuvre des objectifs stratégiques, de l’état d’avancement des projets structurants et de la consolidation des réalisations lors de l’établissement des rapports sur la performance des secteurs concernés.

Le rôle de la tutelle devrait être centré sur le fait de s’assurer de l’adéquation de l’intervention des EEP concernés avec les stratégies des pouvoirs publics. Elle ne devrait pas se traduire par une immixtion dans la gestion des EEP, ce qui toucherait au principe de l’autonomie des EEP et de reddition des comptes.

Le recours aux EEP devrait procurer plusieurs avantages à la gestion publique, Il devrait permettre à l’Etat de se désengager des activités opérationnelles et de se concentrer sur les tâches d’orientation et de conception des politiques publiques. Il procurerait ainsi une plus grande souplesse, à travers la spécialisation des organismes publics et la mise en place d’une gestion des prestations de services publics plus efficace. Il permettrait également de renforcer la culture managériale à travers l’adoption d’une gestion tournée vers les résultats et la performance.

L’atteinte de ces objectifs devient possible quand l’Etat et les EEP qui en sont le prolongement interviennent selon une cohérence d’ensemble en vertu de laquelle les pouvoirs publics élaborent les stratégies et les entreprises publiques interviennent dans leur exécution en tant que bras opérationnels. Certes, l’intervention des EEP se fait sous la responsabilité directe de leurs dirigeants, mais sous la supervision des autorités politiques qui assurent la tutelle stratégique, technique et financière de ces entreprises.

 

Certains EEP n’exercent pas leur liberté d’action sur le plan de la gestion et sont perçus comme des services déconcentrés de leurs ministères de tutelle

L’analyse croisée des textes juridiques régissant les départements ministériels ayant des EEP sous leur tutelle et ceux relatifs à ces derniers, aboutit à la conclusion que la tutelle stratégique, quand bien même serait claire et explicite dans les textes, elle n’est pas suffisamment cernée et ses mécanismes ne sont pas définis avec précision.

Pour le suivi de l’action des EEP et son ancrage stratégique dans les politiques publiques, le code des bonnes pratiques de gouvernance des entreprises publiques publié par le ministère des affaires générales et de la gouvernance en mars 2012, évoque cet aspect à travers l’angle de la contractualisation des rapports en l’Etat et les EEP. Il a, à cet effet, préconisé, « une contractualisation pluriannuelle fondée sur l’implication de tous les acteurs, la fixation d’objectifs clairs, la cohérence des interventions, le suivi dynamique et la reddition des comptes ».

Or, en regard du benchmark des pratiques internationales, les instruments de pilotage stratégiques utilisés sont multiples. Il s’agit des rencontres stratégiques annuelles des secteurs, des contrats de performances liant les dirigeants d’EEP et les ministères de tutelle technique, des lettres de mission remises aux dirigeants au moment de leur nomination, de la fixation de la rémunération en fonction des performances réalisées … .

Dans certains établissements publics, les textes institutifs prévoient des comités de direction et des comités techniques que les ministères techniques président ou en sont membres. Mais, souvent ces comités ne fonctionnent pas avec l’efficacité requise.

. Dans les sociétés anonymes, en dépit du caractère stratégique de certaines d’entre elles, aucune disposition dans les textes les régissant ne prévoit les liens que ces entités doivent avoir avec les départements ministériels chargés de coordonner les politiques publiques sectorielles dont ils sont responsables : cas de RAM, TMSA, CAM, MASEN, HAO, filiales de la CDG.

Par ailleurs, eu égard au principe d’autonomie des EEP, la tutelle technique devrait se limiter à assurer le pilotage et le suivi dans les conditions et selon les modalités fixées par la règlementation. Elle ne peut, en aucun cas, s’immiscer dans la gestion interne des EEP en visant ou autorisant des actes de gestion comme les marchés, les organigrammes, les nominations ou les recrutements de personnel.

Bien que dotés légalement de la personnalité morale et de l’autonomie financière, les EEP n’exercent pas toujours pleinement leur liberté d’action sur le plan de la gestion. Dans certains cas, les EEP sont perçus comme des services déconcentrés de leurs ministères de tutelle. Dans d’autres, ils rompent toute attache par rapport à l’Etat. Le lien avec l’autorité publique n’est parfois ressenti qu’au moment des réunions du conseil d’administration, à travers la présence des représentants de l’Etat au sein de cet organe.

Comme conséquence de cette distanciation des EEP par rapport à l’Etat, l’élaboration des stratégies sectorielles se fait souvent au niveau des grands groupes publics, avec leurs propres moyens et l’accompagnement de conseils externes. La réunion de l’organe délibérant de l’EEP devient alors l’occasion, pour les représentants des ministères de tutelle, d’en prendre connaissance et d’en débattre.

Les liens relativement faibles entre les ministères et les EEP laissent ces derniers livrés à eux-mêmes, les amenant à faire des arbitrages relevant en principe des compétences de leurs autorités de tutelle, avec le risque de faire des choix ayant un impact négatif sur leur propre secteur et sur d’autres secteurs impliqués dans la mise en oeuvre de la politique sectorielle.

Dans ces circonstances, la tutelle technique paraît fonctionner plutôt en réaction qu’en anticipation. Elle ne se manifeste qu’au moment de la préparation des conseils d’administration dont les résolutions sont généralement prises dans l’urgence.

Les ministères sectoriels ne sont pas tous parvenus à asseoir les bases d’un dialogue stratégique avec les EEP qui relèvent de leur tutelle dans la perspective de pouvoir jouer le rôle d’interlocuteur et de facilitateur privilégié auprès du Gouvernement. Ils ne sont pas parvenus à organiser des rendez-vous stratégiques à intervalles réguliers (semestriels ou annuels) avec les EEP pour discuter des contraintes majeures que ces organismes rencontrent dans l’accomplissement de leurs missions ou dans l’exécution du rôle qui leur incombe dans la mise en oeuvre des politiques sectorielles.

A titre d’exemple, les contrats- programmes conclus avec certains EEP stratégiques nécessitant une restructuration ont accusé du retard avant leur adoption. Et, malgré le fait que ces instruments constituent de véritables feuilles de route pour la mise en oeuvre d’une politique sectorielle, les ministères techniques n’étaient pas en mesure d’insuffler une dynamique dans le sens de l’accélération du processus de contractualisation.

Ceci est d’autant plus vrai que les contrats-programmes nécessitent parfois des arbitrages liés à des décisions et des situations complexes sur des thématiques variées liées aux tarifs, financement, structuration, d’objectifs de performances avec des enjeux économiques et sociaux importants.

Certains départements ministériels ont pris des initiatives pour moderniser l’exercice de la tutelle technique en assurant un suivi stratégique des EEP qui en relèvent et pouvoir ainsi coordonner la mise en oeuvre de leurs politiques sectorielles. C’est le cas du ministère de l’agriculture (Direction de la stratégie et des statistiques) et du ministère de l’équipement, du transport et de la logistique (Direction de la stratégie, des programmes et de la coordination).

 

 

Pilotage stratégique à uniformiser : les EEP en déphasage par rapport aux stratégies des ministères de tutelle

Dans les faits, le pilotage stratégique des EEP revêt plusieurs formes. Il est exercé selon des modalités différentes en fonction de la culture et des traditions de chaque ministère et des spécificités des EEP qui en relèvent (domaines d’intervention de nature d’activité, taille…). Ainsi, quatre cas de figure peuvent se dégager comme développé ci-après :

Le premier cas de figure est celui des ministères qui se sont dotés de vraies stratégies sectorielles et qui en font une feuille de route guidant l’action de tous les intervenants (Etat, EEP, secteur privé et partenaires). Les EEP qui en relèvent s’arriment à ces stratégies selon une cohérence d’ensemble répartissant les rôles entre les différents niveaux d’intervention. Le ministère se charge de fixer les orientations générales, la régulation, la réglementation et le contrôle.

Le deuxième cas de figure est celui de ministères qui gèrent plusieurs secteurs d’activité, mais ne disposant pas de stratégies sectorielles couvrant tous leurs domaines d’intervention. Par conséquent, l’harmonie entre les politiques sectorielles adoptées par le ministère et les stratégies suivies par les EEP reste partielle.

Le troisième cas de figure est celui des ministères n’ayant pas de stratégies sectorielles pour les domaines dont ils sont compétents. De ce fait, les plans adoptés par les EEP ont tendance à s’ériger en politiques publiques.

Comme conséquence de cette situation, les ministères concernés ne peuvent asseoir une réelle tutelle sur les EEP qui en relèvent. Ils ne peuvent se positionner pas sur les enjeux stratégiques des EEP et ne peuvent, par conséquent, établir un véritable dialogue stratégique de long terme avec ces organismes sous sa tutelle.

Le quatrième cas de figure est celui des ministères ayant arrêté une stratégie sectorielle mais ne parvenant pas à s’assurer de la cohérence entre le niveau d’élaboration de la politique publique et le niveau de mise en oeuvre opérationnelle.

En effet, même si certains ministères aient élaboré des stratégies, les EEP qui en relèvent interviennent sans coordination étroite, sans vision commune, sans synergie, ni mutualisation des ressources.

Cette situation a, pour conséquence, l’existence de EEP dont les missions se chevauchent avec, comme résultat, des pertes d’énergies et de ressources publiques avec une efficacité incertaine.

 

Organes de gouvernance : absence de dialogue stratégique

Le fonctionnement des organes de gouvernance des EEP se déroule selon plusieurs formules :

présidence du conseil d’administration ou de surveillance par une autorité politique (Chef du Gouvernement ou Ministre de tutelle par délégation) comme c’est le cas des établissements publics relevant de l’Etat (ONEE, ONCF, ONDA, ANP, …) et de certaines sociétés d’Etat (ADM, HAO, SODEP,…) ;

présidence du conseil d’administration cumulée avec la direction générale (OCP, RAM, CIH) ;

présidence assurée par un dirigeant d’EEP (MASEN dont le conseil de surveillance est présidé par le directeur général de l’ONEE) ;

présidence assurée par un responsable rémunéré par l’entreprise (cas de TMSA) ;

présidence des organes de gouvernance généralement assurée par le dirigeant de la société mère ou un de ses collaborateurs dans les filiales et sous-filiales des EEP.

Dans les cas où l’organe d’administration (conseil d’administration ou conseil de surveillance) est présidé par une autorité publique, il peut offrir l’occasion d’un débat stratégique à l’occasion de l’approbation des budgets et des projets d’investissement. Le ministère de tutelle sectorielle a l’opportunité d’en faire un espace pour statuer sur les choix stratégiques de la société en question et leur cohérence avec la politique publique pour le secteur (ADM, HAO, CAM, SIE, SODEP, SNTL).

Dans les cas où la présidence du conseil de gouvernance est cumulée avec la fonction de la direction exécutive (PDG), ou dans le cas où le conseil de surveillance est présidé par un dirigeant autre qu’une autorité publique, le ministère de tutelle ne se trouve pas en mesure d’établir des passerelles entre les orientations du Gouvernement et les stratégies des EEP concernés.

Les représentants du ministère assistent aux sessions en tant que membres des organes de gouvernance délibérant au même titre que les autres, n’ayant pas forcément tous les pouvoirs pour orienter le débat dans le sens de traiter les questions stratégiques de l’EEP en relation avec la stratégie nationale dans le domaine (OCP, TMSA, RAM, MASEN). D’ailleurs, les ordres du jour sont arrêtés par le président (PDG ou président du conseil de surveillance) en fonction des priorités qu’il décide. L’ancrage des actions des EEP dans les orientations publiques devrait s’inscrire dans une démarche systématique et obligatoire.

Concernant les filiales et sous-filiales, les organes de gouvernance sont en général présidés par les dirigeants des entreprises mères. La représentation de l’Etat est en général, faible, sinon inexistante. Il en découle que les ministères de tutelle n’ont plus d’influence sur le fonctionnement de ces filiales même si leurs missions revêtent une importance d’intérêt national. De ce fait, les aspects stratégiques et les projets d’investissement pourraient se traiter en dehors des orientations de l’Etat (filiales CDG, ONCF, OCP, RAM, SNTL, TMSA). Ce sont, en général, les dirigeants des holding publics qui en fixent les contours de la stratégie des filiales avec le risque que cela ne se fasse pas en cohérence avec la politique publique décidée pour le secteur.

Faiblesses du pilotage stratégique

 

Le pilotage stratégique comporte encore de nombreuses faiblesses dans la majorité des EEP. Les aspects liés au fonctionnement des organes délibérants des EEP méritant une mise à niveau ont trait notamment :

– à la fréquence encore limitée des réunions des organes délibérants ;

– à la composition pléthorique des organes délibérants de certains EEP (62% des organes délibérants des EEP présentent des compositions qui dépassent 18 membres et atteignent dans certains cas 50 membres) ;

– à la représentation au sein des conseils d’administration qui souffre de l’absence d’un dispositif précis en la matière, ce qui conduit dans certains cas à la nomination d’administrateurs n’ayant pas les qualifications professionnelles requises ;

– aux ordres du jour trop chargés et parfois moins pertinents ;

– à l’absence d’un dispositif réglementaire qui précise les conditions de nomination des représentants de l’Etat au sein des organes délibérants des EEP ;

– au manque d’efficacité de certains organes délibérants qui souffrent de carences institutionnelles et organisationnelles ;

– à l’insuffisance du reporting des travaux des organes délibérants de certains EEP et de diffusion des informations.

D’autres dysfonctionnements sont également relevés tels que la présidence de certaines réunions de certains organes délibérants par des secrétaires généraux, voire des directeurs de ministères au moment où les textes précisent qu’il y a lieu de confier cette présidence à des autorités gouvernementales.

Ces handicaps ne permettent pas la construction d’un espace dédié au dialogue stratégique. Hormis, les grandes entreprises publiques opérant dans les secteurs marchands, dans plusieurs cas, les réunions des organes délibérants ont pour objet d’approuver les budgets et d’arrêter les comptes. Les plans pluriannuels et les projets structurants, en relation avec les politiques publiques, sont souvent examinés et décidés en dehors des organes de gouvernance.

  1. Il importe néanmoins, de souligner que des progrès sont constatés, depuis l’adoption du Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP, au niveau de la fréquence des réunions. Ainsi, on relève une meilleure programmation et une cadence élevée des réunions des conseils d’administration des EEP et une dynamisation accrue des comités spécialisés issus desdits conseils et l’intégration de nouvelles dimensions (administrateurs indépendants, approche genre dans la composition des conseils…).

Pendant les exercices 2013 et 2014, des avancées importantes ont été enregistrées en matière de fonctionnement des organes délibérants des EEP, notamment pour ce qui est de la périodicité des réunions (94% des EEP ont tenu, en 2014, au moins une réunion de leurs organes délibérants contre 78% en 2008).

 

 

La contractualisation se réduit à des rapports entre les EEP et le ministère de l’économie et des finances (DEPP)

Au Maroc, la contractualisation des rapports entre l’Etat et les EEP a été recommandée, en 1980, par le rapport général sur « les relations Etat – Entreprises publiques » préparé alors par le ministre délégué chargé de la réforme du secteur public.

Depuis sa mise en oeuvre en 1983, plusieurs contrats-programmes ont été signés avec des EEP intervenant dans différents secteurs d’activité : infrastructures, énergie, mines, transport aérien, gestion portuaire … . Ces contrats-programmes sont particulièrement passés avec les EEP qui réalisent des programmes d’investissement importants sollicitant des dotations budgétaires de l’Etat ou des garanties d’emprunt, ou ceux dont les services obéissent à une tarification administrée par l’Etat.

Les contrats- programmes signés avec les EEP contribuent à la rationalisation des transferts budgétaires vers ces organismes, à la suppression des subventions de fonctionnement au profit des EEP marchands et donnent plus de visibilité sur les missions exercées par les EEP et sur la reddition de leurs comptes.

Dans ce cadre, la contractualisation des rapports entre l’Etat et les EEP s’est avérée un outil efficace fixant les engagements réciproques des deux parties dans un cadre de cohérence négocié, tout en laissant aux EEP un maximum d’autonomie de gestion.

Ainsi, la contractualisation des rapports entre l’Etat et les EEP, a permis d’arrimer l’action de ces derniers aux stratégies nationales et de fixer les engagements des deux parties, en particulier en termes :

– de vision stratégique en adéquation avec les orientations des pouvoirs publics ;

– de projets d’investissements et de programmes d’actions à réaliser par les EEP en conformité avec les orientations et choix du Gouvernement ;

– de rétablissement de la viabilité économique et financière ;

– d’amélioration de l’offre et de la qualité des prestations et services fournis ;

– de renforcement de la qualité de gestion, de l’amélioration du contrôle interne, de rationalisation des charges et de l’amélioration de la performance ;

– de produits  et dividendes à remonter au Trésor ;

– d’amélioration du cadre et des pratiques de gouvernance.

Les contrats-programmes en cours d’exécution à fin 2015, concernent les organismes suivants : ONEE (2014-2017), AAVBR (2014-2018), GBAM (2013-2017), RADEEMA (2013-2016), RAM (2011-2016), ONCF (2010-2015) et ADM (2008-2015).

D’autres projets de contrats-programmes sont en cours de finalisation entre les EEP et le ministère de l’économie et des finances (ANAPEC, CNSS, ANP, ORMVA Tadla, CMR, SNRT, SOREAD-2M, MAP, INRH, SONACOS).

Une nouvelle génération de contrat-programmes est initiée dans le but de renforcer l’ancrage des programmes d’action des EEP dans les orientations des pouvoirs publics, de fixer les niveaux de performance à atteindre, de définir les conditions de pérennisation et de viabilisation du modèle économique de l’entité concernée et de déterminer les mesures d’amélioration de la gouvernance. Cette nouvelle génération a contribué à restructurer les organismes bénéficiaires et de rehausser leur niveau de performance.

Dans certains cas, des politiques de remontée de dividendes ont été formalisées dans les contrats-programmes en vue d’assurer l’arbitrage optimal entre les besoins d’autofinancement et la rémunération de l’Etat-actionnaire.

De même, le mécanisme de suivi et d’évaluation des contrats-programmes a été renforcé depuis 2010, notamment pour les EEP stratégiques (RAM, ONEE …), et ce par l’adoption d’une fréquence plus élevée des réunions des comités de suivi et par le recours à des cabinets externes pour l’accompagnement. Dans le cas de l’ONEE, un comité de pilotage présidé par le chef du Gouvernement supervise l’exécution du contrat-programme

Réalisant l’intérêt de cet outil pour les EEP et voulant consolider les acquis des expériences passées, la circulaire du Chef du Gouvernement du 15 mai 2013 a invité les départements ministériels à préparer un cadre de contractualisation avec les EEP sous leur tutelle. Il les a invités à formaliser, avec l’appui du ministère de l’économie et des finances, des plans d’actions sectoriels pluriannuels qui serviraient de base à l’élaboration des contrats – programmes.

Cette circulaire a rappelé que les engagements mutuels des deux parties (ministères sectoriels et EEP sous tutelle) doivent s’aligner avec les choix de la politique générale du Gouvernement.

De même, un guide méthodologique de la contractualisation des relations entre l’Etat et les EEP a été élaboré par la DEPP en 2013, pour baliser la démarche contractuelle en vue de sa généralisation progressive.

Toutefois, dans la pratique, il se révèle que la contractualisation se réduit à des rapports entre les EEP concernés et le ministère de l’économie et des finances (DEPP). Les ministères de tutelle technique, combien même ils sont associés, paraissent moins impliqués dans le processus de négociation, même s’ils doivent être en première ligne, du fait qu’ils sont responsables de l’élaboration des stratégies sectorielles et du suivi de leur mise en oeuvre.

Les dirigeants des grands EEP sont demandeurs de contrats-programmes avec l’Etat. Car, ce cadre leur donne de la visibilité par rapport aux stratégies sectorielles adoptées par le

Gouvernement et de la lisibilité quant à leurs projets et objectifs. Les contrats-programmes constituent aussi une base d’évaluation de l’entreprise contractante.

Cependant, force est de constater que le temps de négociation de certains contrats-programmes est long, pouvant durer plusieurs mois, voire plusieurs exercices sans certitude d’aboutir au final à un accord. En cas d’échec des négociations, le projet de contrat-programme devient un facteur de démobilisation pour l’équipe dirigeante.

 

L’Etat ne respecte pas ses engagements

 

Parfois, l’Etat ne respecte pas ses engagements en raison de contraintes budgétaires ou de considérations d’ordre politique, notamment en ce qui concerne les relèvements tarifaires de services publics de base comme l’eau et l’électricité. Dans de telles circonstances, l’entreprise contractante est encline à en tirer parti pour se soustraire à ses engagements.

Dans beaucoup de cas, du côté des entreprises prenant l’initiative de demander un contrat-programme avec l’Etat, l’intérêt est d’obtenir des dotations budgétaires, des hausses tarifaires, la garantie d’emprunts, des améliorations salariales, des augmentations d’effectifs ou le bénéfice d’un contrôle financier a posteriori. Toutefois, les négociations mettent l’accent davantage sur les véritables enjeux de l’EEP dont la viabilisation du modèle économique, le renforcement des performances et de la qualité des prestations, l’amélioration de la gouvernance. .

Du fait de la lourdeur de son processus de négociation et de finalisation, et de l’importance des expertises qu’il met en oeuvre pour sa préparation, le contrat-programme ne peut devenir un instrument généralisé à tous les EEP. Il est plutôt destiné aux grands groupes publics engageant des investissements lourds ou à des EEP en restructuration.

 

 

Partenariat Public-Privé à encourager

Depuis le début des années 2000, le Maroc a enregistré des avancées importantes en matière d’infrastructure et d’amélioration des prestations de service public au profit de la population et des opérateurs économiques en infrastructures.

Malgré la nature et l’importance des efforts déployés, le développement de la compétitivité de l’économie nationale requiert encore plus d’efforts pour lesquels l’Etat n’a pas toujours les ressources budgétaires suffisantes en vue de les concrétiser.

C’est dans ce cadre que la loi n°86-12 a été adoptée par le Parlement et publiée le 22 janvier 2015, et son décret d’application a été publié le 1er juin 2015. Ce texte encadre le recours au Partenariat Public Privé (PPP) et devrait permettre aux organismes publics de pouvoir bénéficier des capacités d’innovation et de financement du secteur privé afin de réaliser des projets d’infrastructure et assurer des prestations de service public de qualité, en partageant les risques avec les partenaires privés.

Ce cadre juridique a prévu un schéma institutionnel pour assurer le suivi et le pilotage de déroulement des contrats PPP. Ce dispositif a prévu la mise en place de quatre entités : la Cellule PPP relevant du MEF, la Commission PPP qui est une commission interministérielle chargée des PPP, le Comité de Pilotage du projet PPP institué auprès de la personne publique chargée du projet PPP et le Comité permanent chargé des contrats de PPP et de gestion déléguée relevant de la Commission Nationale de la Commande Publique.

Ce cadre devrait également accélérer le rythme des investissements publics et améliorer le climat des affaires. Tous les secteurs, surtout non marchands, devraient bénéficier de ce  mode de réalisation et de gestion des services publics : enseignement supérieur, santé, énergie, infrastructure, …

Il faudrait également souligner qu’avant la loi sur les PPP, le Maroc avait adopté en 2006 un cadre institutionnel sur la gestion déléguée des services publics qui a permis l’essor de ce mode de gestion, notamment au niveau des services publics locaux relatifs à la distribution d’eau et d’éléctricité, à l’assanissement liquide, au transport urbain par autobus et aux services de propreté.

 

 

 

Non visibilité du rôle de l’Etat-actionnaire

Le système de tutelle financière exercée par le ministère de l’économie et des finances sur les EEP puise ses fondements juridiques dans la loi organique relative aux lois des finances, la loi n°69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les entreprises publiques, telle que modifiée et complétée par la loi n°21-10, le décret portant attributions et organisation du ministère de l’économie et des finances et dans d’autres textes spécifiques.

La tutelle financière concerne en principe tous les EEP. Elle revêt un caractère multiforme. Elle est exercée par plusieurs structures, principalement la direction des entreprises publiques et de la privatisation, la direction du budget, la direction du Trésor et des finances extérieures, la direction des assurances et de la prévoyance sociale.

Dans le cas des EEP qui relèvent du champ d’intervention du ministère de l’économie et des finances, notamment les établissements opérant dans le secteur financier (CDG, CCG, CDVM, CMR, Office des changes), cette tutelle revêt également le caractère d’une tutelle technique.

Dans la pratique, la tutelle financière et le contrôle financier prennent plusieurs formes dans les EEP. Il s’agit notamment de la participation aux divers comités, l’examen des projets d’investissements, l’autorisation de l’endettement extérieur, le visa des budgets, des organigrammes, des marchés et des statuts du personnel, l’exercice des attributions de comptable public, la formulation d’avis sur les textes de création des EEP et sur les projets d’extension du portefeuille public, la restructuration des EEP, la négociation et signature de contrats-programmes, le pilotage d’opérations de privatisation, de concession ou de gestion déléguée. Elle se manifeste également par le visa des projets de décrets autorisant la création de filiales publiques ou de prises de participation publiques dans des entreprises privées.

En plus de ces attributions, le ministère assure un suivi régulier de la gestion des EEP et du portefeuille public. En cas de réforme, de rationalisation et de restructuration du secteur public, il intervient en tant qu’acteur principal, ce qui est parfois à l’origine d’une déresponsabilisation des ministères à compétence sectorielle qui se cantonnent ainsi dans un rôle passif dans la phase de dialogue entre l’EEP et sa tutelle financière.

L’articulation des compétences des différentes structures du ministère de l’économie et des finances intervenant au niveau des organes délibérants des EEP se caractérise par la participation d’administrateurs relevant de différentes directions. Ces représentants, n’ayant pas toujours le profil requis, agissent avec des logiques différentes et ont tendance  à être préoccupés plutôt par la position de leur Administration d’appartenance que par les intérêts des entreprises publiques dont ils sont administrateurs.

Les représentants de la direction du budget sont plutôt animés par l’allocation minimale des dotations budgétaires comme ligne directrice, ceux de la DTFE privilégient les points liés à l’endettement extérieur, alors que la DEPP met l’accent sur les aspects liés à la gouvernance, à la mise en place des instruments de gestion et au suivi des performances économiques et financières des EEP.

 

 

Fonction de l’Etat-actionnaire non encore instaurée : L’Etat doit adopter une stratégie d’actionnariat pilotant les actifs publics investis dans les EEP. Dans le même sens et arrêter une politique de dividendes et de retour sur investissement

Bien que la fonction d’Etat-actionnaire, relevant du ministre des finances en vertu de la loi n°69.00 susmentionnée, soit théoriquement incarnée par une structure relevant du ministère de l’économie et des finances, en l’occurrence la DEPP, elle n’est pas encore visible.

En effet, la DEPP censée être la structure animant ce rôle, ne dispose pas encore des attributs de cette fonction en termes de mécanismes juridiques permettant de l’implémenter, en particulier au niveau des décisions affectant les mouvements de portefeuille et la gouvernance.

Elle n’élabore pas encore d’états financiers consolidés selon les normes internationales aptes à donner une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et des résultats des EEP. Et, en l’absence de ces états financiers consolidés du secteur des EEP, il n’est pas possible de connaître aujourd’hui la valeur du portefeuille public, ni d’apprécier le niveau de son rendement et de sa rentabilité.

Le ministère de l’économie et des finances devrait adopter une stratégie d’actionnariat pilotant les actifs publics investis dans les entreprises publiques. Dans le même sens, il devrait arrêter une politique de dividendes et de retour sur investissement. Le département devrait s’inscrire dans une logique d’une gestion de portefeuille privilégiant la rentabilité du patrimoine de l’Etat.

La disparité et des informations remontées par les EEP vers la DEPP et la diversité de leurs systèmes et pratiques comptables font que le suivi de la gestion du portefeuille public et l’appréciation de ses performances restent peu maitrisés. La valeur des agrégats, calculés par voie de sommation des données quantitatives communiquées par les EEP, manque parfois de pertinence en l’absence de normes comptables cohérentes appliquées par l’ensemble des entreprises composant le portefeuille public.

Des actions seraient en cours pour asseoir un dispositif de consolidation répondant aux normes comptables internationalement reconnues.

.Sur le volet gouvernance, les modalités de désignation des administrateurs relèvent des parties membres des organes délibérants. Il n’existe pas encore de mécanisme juridique permettant à la DEPP d’interférer dans la nomination ou la désignation des administrateurs.

Prédominance du contrôle financier a priori : les notions de gestion et de performance restent insuffisamment définies

L’un des principaux apports de la réforme du contrôle financier de l’Etat sur les EEP, objet de la loi n°69-00 entrée en application en 2003, a été l’introduction d’une typologie de contrôles en fonction de critères liés à la qualité de la gouvernance et des systèmes d’information de gestion avec le but de faire migrer la plupart des entreprises publiques d’un contrôle a priori vers un contrôle a posteriori basé sur les résultats et les performances.

Depuis sa mise en oeuvre, la réforme a contribué à l’amélioration de la gouvernance et de la gestion des EEP. Toutefois, les 13 années d’implémentation de la réforme du contrôle financier, révèlent un bilan relativement mitigé au regard des objectifs fixés initialement à savoir, la clarification des pouvoirs, la généralisation, la modulation du contrôle et la dynamisation du processus du contrôle. En outre, les dysfonctionnements majeurs entravant l’efficacité du dispositif actuel peuvent se décliner comme suit :

– les notions de gestion et de performance restent insuffisamment définies ;

– certains outils structurants ne sont pas obligatoires et limitent l’évolution du contrôle souhaitée par la loi, notamment les instruments de gestion, les conventions de contrôle, la contractualisation … ;

– le contrôle n’est pas appréhendé en tant que levier pour améliorer la gouvernance et la performance.

De même, dans la pratique, le nombre d’EEP soumis aux différents paliers de contrôle n’a pas significativement évolué. A quelques exceptions près, les EEP catégorisés dans un type de contrôle y sont restés cantonnés. Le contrôle a priori, axé sur la vérification de la régularité des actes de gestion courante, est presque systématiquement exercé sur les établissements publics, y compris ceux exerçant des activités industrielles et commerciales.

D’ailleurs, à travers les missions de contrôle de la gestion que la Cour a déjà effectué dans les EEP, il ressort que les instruments de gestion appliqués par certaines entreprises publiques soumises au contrôle préalable, sont de même niveau que d’autres soumises au contrôle d’accompagnement.

Ce niveau insuffisant d’évolution est dû essentiellement aux insuffisances de la loi n°69-00 susmentionnée, qui d’une part, ne responsabilise pas les organes délibérants pour améliorer la gouvernance des entités concernées et d’autre part, ne crée pas des démarcations claires et distinctes entre les différentes catégories de contrôle de telle sorte à valoriser les efforts de progrès internes aux organismes.

A fin 2015, la répartition des EEP par type de contrôle, s’établit comme suit :

– contrôle préalable : 197

– contrôle d’accompagnement : 23

– contrôle conventionnel : 33

– contrôle spécifique : 18

Par ailleurs, la DEPP, structure du ministère de l’économie et des finances chargée du contrôle financier et du suivi du portefeuille public, exerce une multitude d’attributions à la fois : contrôle de régularité des actes de gestion courante, contrôle a posteriori axé sur la gestion, normalisation comptable et suivi des professions comptables à l’échelle nationale, participation aux conseils d’administration et aux comités spécialisés, négociation et suivi des contrats-programmes, pilotage des opérations de privatisation et de désengagement de l’Etat. Ces attributions, de par leur diversité, nécessitent des filières de métiers différentes et des qualifications professionnelles adaptées.

En dépit de son champ d’action qui s’étend à tous les EEP sur l’ensemble du territoire national, la DEPP est structurée en tant que Direction centrale ne disposant pas de réseau.

Les contrôleurs d’Etat et les commissaires du Gouvernement, sont tous basés au siège du ministère à Rabat. Pour l’accomplissement de leurs missions légales, ils doivent effectuer des déplacements fréquents pour participer à des commissions d’appels d’offres ou pour viser des actes de gestion courante.

Cette situation est source de lenteurs et de dépenses d’autant plus que chaque contrôleur financier, suit un portefeuille composé de plusieurs EEP disséminés sur plusieurs localités.

De même, les trésoriers payeurs relevant de la DEPP, qui exercent les prérogatives de comptable public au niveau des EEP soumis au contrôle préalable, même s’ils disposent de locaux dans les organismes auprès desquels ils sont nommés, voient leur efficacité affectée du fait du nombre élevé d’établissements contrôlés et du manque de relais, au niveau provincial ou régional pouvant leur apporter l’assistance et le conseil nécessaires en cas de difficulté.

En outre, le contrôle financier de l’Etat, dans sa configuration actuelle, ne paraît pas adapté aux établissements publics locaux relevant des collectivités territoriales, ni aux sociétés dans lesquelles ces collectivités participent au capital. Ces entités ont besoin d’un contrôle de proximité qui soit en ligne avec les principes de décentralisation et de déconcentration édictées par la Constitution du Royaume.

D’ailleurs la loi n°45-08 du 5 mars 2009, relative à l’organisation des finances des collectivités locales et de leurs groupements, dispose, dans son article 57, que les établissements publics locaux et les sociétés que les collectivités locales ou leurs groupements créent ou dont ils participent au capital devront être soumis à un contrôle financier spécifique dont les modalités devraient être fixées par voie réglementaire. Or, jusqu’à présent, le décret en question n’est pas encore adopté.

Conscient des limites de la loi n°69-00 susmentionnée, le ministère de l’économie et des finances a préparé un projet de loi ayant deux objectifs majeurs. Le renforcement de la gouvernance et la refonte du contrôle financier de l’Etat sur les EEP afin de le généraliser à tous les EEP et de moduler son exercice.

 

 

Reddition des comptes à améliorer : le rapport sur les EEP accompagnant les lois de finances ne reflète pas les réalités et les performances du secteur

Le principal instrument de reporting sur le secteur des EEP dans son ensemble est le rapport sur les entreprises publiques accompagnant les projets de lois de finances. Ce document n’est pas encore érigé en un réel support d’information et de communication de l’Etat- actionnaire.

Les agrégats retenus dans le rapport (chiffre d’affaires, valeur ajoutée, EBE …) ne peuvent refléter la réalité des performances du secteur du fait qu’ils sont calculés essentiellement à partir d’informations quantitatives fournies par les EEP dont les systèmes comptables ne sont pas homogènes (établissements publics marchands et non marchands, sociétés d’Etat, organismes financiers et organismes gestionnaires des régimes de retraite) et non de leur consolidation.

Les agrégats comptables des établissements publics non marchands, notamment chiffre d’affaires, valeur ajoutée, excédent brut d’exploitation et résultat net, n’ont pas vraiment de signification économique comme dans les EEP opérant dans des secteurs marchands. (ADS, Agences de développement régional, Agences urbaines, INRA, ENSA, ONMT, ..).

De même, le rapport considère les cotisations salariales et patronales des régimes de retraite (CMR et CNSS) comme chiffre d’affaires, alors qu’il s’agit de prélèvements obligatoires au profit des régimes de retraite et non de produits d’exploitation des établissements gestionnaires. La part des cotisations des régimes de retraite gérés par la CMR et la CNSS représente par rapport au chiffre d’affaires et à la valeur ajoutée respectivement 23% et 12%. Ce mode de calcul obère par conséquent le calcul de la valeur ajoutée, de l’excédent brut d’exploitation et des résultats.

  1. Par ailleurs, les agrégats relatifs au secteur intègre ceux relatifs aux EEP locaux, alors que ces derniers appartiennent aux collectivités territoriales concernées qui sont des personnes morales différentes de l’Etat. Par conséquent, les agrégats relatifs à ces EEP devraient être agrégés de façon isolée.

 

Privatisation à redynamiser ; A contre-courant de la libéralisation de l’économie, l’Etat étend ses activités à des secteurs relevant du privé

Au début des années 1990, un programme de restructuration des EEP a été mis en oeuvre pour faire face à la prolifération des entreprises publiques. Ce programme visait :

– la clarification des relations entre l’Etat et les entreprises publiques ;

– l’amélioration des performances des EEP ;

– la rationalisation du portefeuille public et le désengagement de l’Etat ;

– la restructuration de certains EEP : recentrage sur le métier de base, recapitalisation, fusion, plans sociaux, maîtrise des charges, dissolution…

Dans le sillage de cette réforme d’envergure, la loi n°39-89 autorisant le transfert d’entreprises publiques au secteur privé a été promulguée en 1989, marquant ainsi le début d’un processus de désengagement de l’Etat des secteurs productifs.

Depuis la première opération de privatisation, réalisée en 1993, 48 sociétés et 26 établissements hôteliers ont été transférés au secteur privé.

Les recettes liées aux opérations réalisées dans le cadre de la loi n° 39-89 relative au transfert d’entreprises publiques au secteur privé ont atteint 88,4 MM DH.

Depuis 2001, une très forte augmentation des recettes budgétaires est constatée suite à la réalisation d’opérations de privatisation d’envergure dans le cadre de la politique du démantèlement des monopoles d’Etat dans certains secteurs, notamment le secteur des télécommunications et des tabacs.

Ces différentes opérations ont contribué à augmenter significativement les investissements directs étrangers au Maroc, à renforcer l’économie de marché, à dynamiser la bourse des valeurs de Casablanca et à booster les recettes fiscales.

Outre la contribution des recettes de la privatisation pour le financement du budget de l’Etat, d’autres effets induits ont été produits, à savoir l’allégement des charges de l’Etat, le rayonnement du Maroc à l’international, le développement des marchés financiers et des métiers liés à la finance, l’amélioration des performances des entreprises privatisées et la libéralisation de certains secteurs de l’économie.

Mais, depuis fin 2008, la dynamique de désengagement de l’Etat s’est essoufflée. Les ouvertures de capital et les mises sur le marché d’entreprises publiques sont devenues pratiquement inexistantes. Certaines entreprises inscrites depuis plusieurs années sur la liste des sociétés privatisables ne sont pas encore transférées au secteur privé, malgré le fait que leurs activités relèvent de la libre entreprise, comme SONACOS et BIOPHARMA. Aucun projet de loi n’est présenté pour inscrire de nouvelles entreprises sur la liste des entités transférables au secteur privé.

Des entreprises publiques censées procéder à l’ouverture progressive de leur capital au secteur privé, au moment de leur création ou du changement de leur statut juridique (transformation d’établissement public en société anonyme) continuent à appartenir totalement à l’Etat, comme HAO et SODEP, alors qu’elles agissent dans des secteurs purement concurrentiels.

A contre-courant du processus de libéralisation de l’économie, on assiste depuis quelques années à une extension de la sphère publique à des secteurs d’activité devant, en principe, être laissés à l’initiative privée : cas de l’ONCF pour l’hôtellerie, de la CDG pour l’ingénierie, le gardiennage, l’habitat social, TMSA pour la gestion de zones industrielles et l’ingénierie.

 

 

La liquidation des EPP traîne ou est abandonnée : près de 26 entités liquidés il y a, parfois, des décennies sont toujours juridiquement en vie et occasionnent de lourdes charges

Les EEP, en arrêt d’activité et en cours de liquidation, sont au nombre de 79 entités dont 12 établissements publics et 67 sociétés anonymes.

Conformément au principe juridique de parallélisme des formes, les établissements publics relevant de l’Etat sont dissouts par voie législative. Les établissements publics locaux sont  dissouts en vertu d’une délibération du conseil communal ou du comité des syndicats de communes, approuvée expressément par arrêté du ministre de l’Intérieur pris après avis conforme du ministre chargé des finances et du ministre des travaux publics ou du ministre compétent (article 2 du Décret n°2-64-394 du 29 septembre 1964) relatif aux régies communales dotées de la personnalité civile et de l’autonomie financière).

Quant aux sociétés anonymes, la décision de dissolution est prise par l’assemblée générale extraordinaire des actionnaires, surtout dans les cas de non-continuité d’exploitation de l’entreprise. Les décisions de dissolution d’EEP trouvent leur justification dans les raisons suivantes :

situation de sous-capitalisation ;

plans de restructuration ou réformes sectorielles ;

délégation de la gestion des services publics à des opérateurs privés (eau, assainissement, électricité, transport, collecte des déchets ménagers solides, abattoirs …).

Pour les établissements publics, l’opération de liquidation est confiée à des fonctionnaires alors que pour les sociétés anonymes, elle est confiée à des prestataires de services externes désignés par les assemblées générales compétentes ou à des fonctionnaires de l’Etat (SODEA, SOGETA, SNDE, COMAGRI et COMAPRA).

La liquidation des régies de transport urbain et de distribution d’eau et d’électricité est assurée conjointement par des représentants du ministère de l’économie et des finances et un représentant du ministère de l’intérieur, désignés par décision conjointe des deux Ministres.

L’opération de liquidation s’étale souvent sur plusieurs années et occasionne des charges. Certaines entités dont la décision de dissolution a été prise depuis plusieurs décennies, sont toujours juridiquement en vie pour les besoins de la liquidation.

Les rémunérations allouées par les assemblées générales aux prestataires externes sont parfois importantes et le montant dépend de la complexité de l’opération de liquidation.

La liquidation des EEP se caractérise par l’absence de mécanismes juridiques incitant à accélérer les opérations d’apurement des actifs et des passifs. Ceci se répercute sur la durée du processus de liquidation de la plupart des EEP.

Les principales difficultés rencontrées lors des opérations de liquidation des EEP sont dues à différents facteurs développés ci-après.

On constate d’abord la faible implication des départements de tutelle dans les opérations de liquidation des EEP. Après la décision de dissolution et la nomination du liquidateur, les actionnaires publics (cas des sociétés anonymes) ou les départements de tutelle (cas des établissements publics) ne suivent plus le processus.

Dans le cas des sociétés anonymes, avec le changement ou le départ des représentants des actionnaires publics dans les assemblées générales, la tenue de l’assemblée générale des actionnaires devient quasi impossible. Par conséquent, l’adoption de certains actes légaux par l’assemblée générale se trouve bloquée : approbation des comptes, prorogation du mandat du liquidateur…

Le même constat est valable pour les établissements publics dont les départements de tutelle n’assurent pas le suivi des opérations de liquidation. Parfois, le processus de liquidation n’arrive même pas à démarrer en raison de l’absence de situation de départ à soumettre aux liquidateurs.

En outre et dans la majorité des cas, il est noté l’absence d’un système de suivi structuré et généralisé des opérations de liquidation. Ce manque de suivi incombe normalement aux EEP mères et aux ministères de tutelle financière et technique.

Parmi les autres causes entravant le processus de liquidation des EEP, on relève ce qui suit :

manque de financement des opérations de liquidation : plan sociaux, arriérés fiscaux, arriérés sociaux, impayés au titre des dettes financières ;

manque de professionnalisme des liquidateurs ;

lenteur des procédures judiciaires ;

oppositions sur les comptes de liquidation par l’administration fiscale ou la CNSS ;

multiplicité des intervenants.