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Invité à apporter son témoignage au colloque sur les finances publiques organisé dernièrement par le ministère des Finances et l’Association pour la fondation internationale de finances publiques (FONDAFIP). M. Abdellatif Jouahri, Wali de BanK Al-Maghrib s’y est exprimé en témoin privilégié eu égard à sa carrière dans les hautes fonctions financières de l’Etat et à son implication dans les domaines centraux ou liées aux finances publiques, à la pertinence des ses points de vues et évaluations aigusées par les expériences et la pratique dans ce cadre, et à ses actuelles hautes charges déployés dans le cadre de missions et de projets en relation avec les questions le la soutenabilité du budget.

Dans son intervention, M. Jouahri, rappela les situations au niveau des finances publiques depuis le début des années quatre-vingt, les réformes qui se sont traduites par des progrès, les lois organiques adoptées qui permettent d’augurer d’une meilleures et lisibilité de la politique et de l’action publiques.

« Quand on parle de témoignage, on a souvent tendance à penser au passé. Dans les faits, relater et évaluer des évènements du passé n’a d’importance que si cela contribue à mieux réussir l’avenir. C’est dans ce sens, que je voudrais me projeter dans l’avenir pour attirer l’attention sur quelques défis dans le domaine des finances publiques qui me semblent importants », a noté M. Jouahri.

La Constitution adoptée en 2011 a accordé une place de choix aux finances publiques en édictant des principes et des règles devant régir ce domaine. Elle responsabilise de manière explicite aussi bien le Parlement que le Gouvernement sur la nécessité de veiller à la préservation de l’équilibre des finances de l’Etat. Le Parlement de son coté, se retrouve largement renforcé dans ses prérogatives de législation, de contrôle de l’action de l’exécutif, d’évaluation des politiques publiques et d’animation du débat public. Elle consacre également la prééminence de la Chambre des représentants en matière de finances publiques. Le droit d’information a également été renforcé et le droit d’amendement des projets de loi de finances est mieux encadré, même si le Gouvernement dispose de mécanismes supplémentaires par rapport au Parlement, à travers notamment l’article 77 de la Constitution. Elle a, en outre, introduit la pluri-annualité budgétaire et a érigé la loi de règlement au rang constitutionnel afin de répondre aux exigences de l’obligation de reddition des comptes.

En ligne avec les dispositions de cette nouvelle Constitution, la loi organique, adoptée en 2015, renforce le rôle de la loi de finances en tant qu’outil indispensable de mise en oeuvre des politiques publiques, tenant compte des impératifs d’efficience, de transparence et de performance. Elle a institué une règle budgétaire limitant les nouveaux emprunts nets au financement des investissements et a élargi l’éventail des informations à produire.

Cette amélioration de l’information touchant à la gestion budgétaire et à la disponibilité des données des finances publiques est également un des domaines dans lesquels le Maroc a parcouru un long chemin. Rappelons-nous que dans les années 80 la présentation de la loi de finances au Parlement ne se basait que sur le corps de la loi, alors qu’aujourd’hui nous sommes à 13 documents avec le début de publication en 2016, comme prévu dans la loi organique des finances de 2015, d’une note relative à la répartition régionale de l’investissement et d’un rapport sur le foncier public mobilisé pour l’investissement. Ces documents sont aussi intéressants les uns que les autres.

Prenons le cas du rapport sur les dépenses fiscales élaboré depuis 2005. Ce fut la première fois que le Maroc a pu connaitre avec précision, sans cesse améliorée depuis, le manque à gagner résultant des dérogations accordées.

Dans les années à venir, cette documentation sera enrichie à partir de 2018 par la comptabilité générale de l’Etat qui permettra d’établir son patrimoine et sa situation financière et, à partir de 2020, le projet de loi de règlement sera accompagné du compte général de l’Etat, du rapport annuel de performance et du rapport d’audit de performance.

Cet enrichissement de l’information permet d’asseoir sur des bases encore plus solides les contrôles du Parlement et de la Cour des Comptes. Il devrait contribuer au renforcement du dialogue entre le Gouvernement et les Représentants de la Nation, permettant ainsi une meilleure prise en compte des attentes et une meilleure adhésion à la politique publique.

Placer la gouvernance des entreprises publiques  aux meilleurs standards internationaux

Comme vous le savez, malgré leurs impacts négatifs sur les économies et les sociétés, les crises constituent souvent des opportunités de remise en question et de lancement de réformes structurelles. Le cas de l’aggravation de la charge de compensation qui a atteint en 2012 54,9 milliards de dirhams ou 6,5% du PIB, a conduit à un dérapage budgétaire inquiétant avec un déficit de 7,2% du PIB. La réforme du système de compensation s’imposait alors comme une question de survie pour nos finances publiques. Le Gouvernement a en conséquence décidé d’amorcer le démantèlement progressif du système des subventions des prix des carburants. Cette réforme importante est dans les faits une réactivation de l’application du système d’indexation des prix des produits pétroliers qui prévalait depuis 1995 et qui a été gelée à partir de 2000, l’Etat supportant dès lors la différence entre le coût de revient et le prix à la consommation.

Aujourd’hui, la réforme peut être considérée comme une expérience réussie, souvent citée en exemple par les institutions internationales et les agences de notation. La baisse des prix du pétrole à partir de juin 2014 a grandement contribué à ce succès qui a été facilité par la mise en oeuvre d’une communication appropriée.

Toutefois, l’asymétrie que nous observons depuis la libéralisation du secteur des carburants en décembre 2015, dans la répercussion des cours internationaux sur les prix à la pompe au détriment du consommateur interpelle à juste titre les autorités concernées pour davantage de vigilance à cet égard.

S’agissant de l’évolution du secteur des entreprises et établissements publics, M. Jouahri a rappelé que e développement de ce secteur remonte aux années 1970. Le plan de développement économique et social 1973-1977, que Sa Majesté Hassan II, dans son discours d’Erfoud de mars 1974, avait demandé à réviser, accorde aux entreprises et établissements publics un rôle privilégié dans la politique économique et financière du Gouvernement. Cette période a d’ailleurs connu la création de 157 entités, soit plus d’une trentaine d’entreprises par an. Les recommandations des rapports de McKinsey en 1974 et celui de l’équipe Gouvernementale en 1979 ont constitué les deux principales références de l’action publique dans ce secteur, visant un programme de réformes qui touche les aspects institutionnels, organisationnels, financiers et de politique d’intervention de l’Etat dans le domaine économique. Ce programme de réformes a été soutenu à partir de 1987 par un prêt de la Banque Mondiale visant la restructuration des entreprises publiques (PERL) et qui est venu appuyer la loi n°39-89 promulguée en avril 1990. Cette dernière a initié le processus de privatisation des entreprises et établissements publics qui a commencé en 1993. Celui-ci s’est soldé à fin 2015 par 117 opérations de cessions au privé pour des recettes totales avoisinant les 110 milliards de dirhams. C’est l’une des grandes réformes du Maroc moderne qui s’inscrivent dans sa politique d’ouverture graduelle et d’orientation vers l’économie de marché. Malheureusement, et jusqu’à présent, aucune évaluation exhaustive n’a été faite de cette expérience. Je pense qu’une telle évaluation est une obligation et une nécessité pour les pouvoirs publics et les chercheurs pour mieux comprendre cette expérience et en tirer les enseignements pour l’avenir. Au-delà du bilan économique et social de ces opérations de privatisation, il serait particulièrement utile d’évaluer le processus lui-même.

Les récents développements concernant certaines entreprises privatisées confirment la nécessité de cet exercice pour en tirer toutes les leçons utiles.

Aujourd’hui, ce secteur revêt toujours une importance capitale. A titre indicatif, selon les données de la loi de finances 2016, les entreprises et établissements publics devraient investir 108 milliards de dirhams, ce qui représente 57% du volume global des investissements publics qui atteindrait 189 milliards de dirhams (108 MM des EEP ; 67,5 MM du budget général et des comptes spéciaux et SEGMA ; et 13,5MM des collectivités territoriales).

Au regard de ces chiffres, il nous semble aujourd’hui plus que par le passé que la bonne gestion des finances publiques appelle à placer la gouvernance de ces entreprises aux meilleurs standards internationaux de manière à assurer une optimisation de leur ressources et une efficacité de leurs dépenses.

L’efficacité de la dépense et le rendement de l’investissement,  une problématique qui se pose avec acuité

Abordant la mise en oeuvre de la loi organique des finances « qu’il faudra réussir », M. Jouahri a noté que celle-ci  n’est pas un pari facile. Elle demande un effort conséquent d’adaptation des différentes entités de l’Etat, d’autant plus que le niveau de transparence exigé dans cette loi nécessite une mise à niveau profonde du système d’information comptable et budgétaire. A titre d’exemple, l’évaluation du patrimoine de l’Etat qui sera obligatoire à partir de 2020, requiert une information détaillée et actualisée qui n’existe pas de manière consolidée aujourd’hui. Cette exigence à elle seule nous donne une idée de l’ampleur du travail restant à réaliser.

La réforme du système de compensation demeure également inachevée. Le grand défi actuellement est de l’élargir aux autres produits de base, le sucre, la farine et surtout le gaz butane qui a représenté plus de 60% des dépenses de compensation en 2015. De par la sensibilité sociale de ces produits, cela constitue un pas difficile. Nous avons tous été témoins de l’hésitation qui a entouré la volonté de décompensation du prix du sucre. Son entrée en vigueur a été annoncée par les autorités pour le 1er janvier 2016, mais a été finalement suspendue. Il en a été de même pour les tarifs du service de distribution de l’eau et de l’électricité. A la suite des contestations sociales dans certaines villes, les augmentations des tarifs des services de distribution de l’eau programmées pour janvier 2015 et janvier 2016 dans le cadre du contrat programme entre Gouvernement et l’ONEE, n’ont pas été appliquées.

La réussite de ces réformes nécessite la mise en place au préalable d’un mécanisme de ciblage efficace. De tels systèmes ne sont proprement pas faciles, mais les expériences de certains pays peuvent être adaptées à la réalité marocaine tout en y allant progressivement. Encore plus que quand il s’est agi de la décompensation des prix des carburants, il est nécessaire d’adopter une approche de concertation et de communiquer autour de ces réformes pour atténuer au maximum la perception négative de la population.

Dans le même sens de rationalisation des dépenses de l’Etat, il nous paraît aujourd’hui indispensable de mener une revue générale des dépenses à l’instar de la Révision Générale des Politiques Publiques initiée en 2007 par la France et qui a été une phase essentielle pour le parachèvement de la réforme budgétaire dans ce pays.

Plus globalement, la question de l’efficacité de la dépense et du rendement de l’investissement constitue une problématique qui se pose avec acuité pour notre pays. Il est à rappeler à cet égard que notre économie reste marquée par un rendement de l’investissement tel que mesuré par le coefficient marginal du capital (ICOR) qui donne le nombre d’unité d’investissement pour produire une unité supplémentaire du PIB. Au cours des dix dernières années, celui-ci ressort en moyenne à 7,7 pour le Maroc contre 5,2 pour la Turquie ; 3,5 pour la Malaisie ou encore 2,9 pour la Coré du Sud.

A cet égard, l’exemple de l’éducation est éloquent. Aujourd’hui, notre pays est parmi ceux qui déploient le plus d’efforts en matière d’éducation, avec des dépenses annuelles de plus de 5% du PIB, largement au-dessus de la moyenne mondiale. Cependant, il continue à être l’un des moins performants au monde. A titre d’illustration, dans le programme TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) qui évalue les compétences des élèves en mathématiques et en sciences, les résultats de 2011 pour les mathématiques montrent que les élèves marocains de la quatrième année du primaire sont classés à l’avant dernière position devançant uniquement leurs homologues du Yemen. De même, dans le programme PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study) qui évalue les compétences en lecture et compréhension chez les élèves, le Maroc a été classé à la dernière place en 2011. Pire encore, notre pays n’est pas seulement parmi les derniers mais, régresse si on compare ses scores à ceux obtenus lors des évaluations de 2007 pour TIMSS et de 2006 pour PIRLS.

Par ailleurs, le Maroc enregistre des taux de déperdition alarmants sur l’ensemble des niveaux scolaires. Entre 1999 et 2012 près de 400 mille abandons annuellement, tous cycles confondus ont été enregistrés et le cumul des redoublements est évalué à près de 11 millions d’élèves durant la même période, soit plus de 760 milles élèves redoublants par an. Sur la base des données des comptes de l’Education nationale, cela correspondrait à une perte annuelle de plus de 8 milliards de dirhams.

Régionalisation avancée : éviter que le  transfert de ressources et de responsabilités ne se transforme en gouffre financier pour l’Etat

Un autre défi important auquel feront face les responsables des finances publiques dans notre pays est celui de l’accompagnement financier de la régionalisation avancée. Ayant été membre de la Commission sur la régionalisation avancée mise en place en 2010, je peux témoigner que ce chantier représente un saut qualitatif vers un système intégré de la gouvernance territoriale, basé sur la consolidation de la démocratie locale ainsi que sur le développement régional durable.

La mise en oeuvre de ce chantier structurant n’est qu’à ses débuts et il est important d’être prudent et d’avancer progressivement pour éviter les redondances dans les centres de décisions et surtout pour empêcher que ce transfert de ressources et de responsabilités du central au local ne se transforme en gouffre financier pour l’Etat.

Au surplus, la réussite de ce chantier nécessite des compétences au niveau local aptes à assumer la responsabilité qui leur sera dévolue, notamment en matière de gestion budgétaire.

Une autre problématique sur laquelle je voudrais attirer l’attention est liée à la participation de la femme au développement du pays. C’est un enjeu beaucoup plus important qu’on pourrait croire et qui n’est pas très loin de nos préoccupations en matière des finances publiques. Pour vous donner un chiffre, l’Institut McKenzie estime dans une étude récente publiée en septembre 2015 que la convergence vers l’égalité au travail entre l’homme et la femme d’ici 2025 augmenterait le PIB mondial de 25 mille milliards de dollars américains, soit l’équivalent aujourd’hui de la somme des PIB des Etats-Unis et de la Chine.

Au Maroc, on a fait preuve de beaucoup de volonté et on a mis en oeuvre de nombreuses réformes institutionnelles et sociétales dans ce sens, surtout depuis le début des années 2000.

On voit certes, émerger, aussi bien dans le secteur privé que dans l’administration publique, des cadres féminins de haut niveau. Cependant, la participation de la femme globalement reste encore très faible. 75% des femmes en âge d’activité sont en dehors du marché du travail. Selon un rapport de juin 2015 de la Banque Mondiale (Morocco: mind the gap – empowering women for a more open, inclusive and prosperous society), la rémunération salariale des femmes au Maroc est en moyenne inférieure de plus de 30% à celle de l’homme. Il nous semble donc urgent de s’attaquer à cette problématique qui constitue d’ailleurs un axe central de celle du capital humain.

Toujours sur l’avenir et en ce qui concerne directement Bank Al-Maghrib, je ne peux passer sans évoquer un autre chantier structurant que va bientôt entamer notre pays et qui est celui de la transition vers plus de flexibilité du régime de change et le ciblage d’inflation. Et sur ce sujet, on ne s’éloigne pas des finances publiques, parce que parmi les prérequis de cette transition figurent la soutenabilité budgétaire et plus de transparence dans l’orientation de la politique budgétaire de l’Etat. La décision de franchir ce pas constitue un signe de confiance dans la capacité de notre tissu économique à dépasser ses faiblesses et renforcerait sa résiliente aux chocs externes. De même le passage au ciblage explicite de l’inflation permettra de conforter la

crédibilité de la Banque centrale, de mieux ancrer les anticipations des agents, et de rehausser sa contribution au développement économique Toutefois, sur ce chantier également, il va falloir avancer progressivement et veiller à préparer à la fois les intermédiaires financiers et les opérateurs. Nous sommes actuellement en train d’élaborer une stratégie de communication pour assurer une meilleure appropriation de cette réforme majeure.

Il est important ici de préciser que de telles réformes, une fois engagées sont irréversibles. Il est donc nécessaire que les prérequis dont notamment la soutenabilité budgétaire soient assurés sur le long terme..

Toujours est-il qu’au vu des efforts déployés depuis 2013 et du redressement observé, je reste optimiste. D’ailleurs, les analyses de soutenabilité de la dette que nous effectuons à Bank Al-Maghrib indiquent que l’endettement du Trésor devrait commencer à baisser progressivement à partir de 2017.