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Dans notre précédent article consacré aux enjeux que représente la relation entre les pouvoirs politiques et les finances publiques, thème d’un récent colloque international organisé par la Trésorerie générale du Royaume, M. Noureddine Bensouda, Trésorier Général du Royaume y avait abordé, dans son rapport introductif, la prédominance du gouvernement en matière de préparation et d’exécution du budget et présenté les principaux éléments qui montrent la prédominance ; Outre les éléments cités dans notre précédent article, M. Bensouda en a cité un huitième et dernier qui est la fréquence du recours aux dérogations pour satisfaire le plus souvent des intérêts particuliers. Ce phénomène est souvent constaté dans le domaine des finances publiques.

A ce propos, M. Bensouda cite Mohamed Cherkaoui, qui à travers la théorie de Durkheim de la nature double de l’homme qui est à la fois sociale et individuelle, souligne que « nous sommes entraînés dans le sens social et nous tendons à suivre la pente de notre nature ». Même si parfois les acteurs sociaux et économiques donnent l’impression de rechercher l’intérêt général, leur priorité est de façonner la norme en fonction de leurs propres intérêts en réclamant des dérogations qu’ils arrivent parfois à obtenir.

Le recours aux dérogations est manifeste notamment dans les domaines de la commande publique et de la gestion du personnel de l’Etat.

Il s’agit du recours fréquent au mécanisme du « passer outre » pour exécuter une dépense qui ne remplit pas toutes les conditions requises en matière de régularité et aux autorisations du Chef du gouvernement et des Premiers ministres accordées aux départements ministériels pour passer des marchés négociés.

Il s’agit également de certains actes à caractère individuel pris par l’exécutif en matière de recrutement au sein de la fonction publique qui dérogent à des conditions fondamentales instituées par des textes législatifs ou réglementaires (conditions d’âge, maintien des retraités par contrat, conditions du concours, recrutement des

jeunes diplômés, …).

Il ressort de la conjonction de ces huit facteurs une prédominance du pouvoir exécutif en matière de préparation et d’exécution des lois de finances et un décalage entre les annonces budgétaires faites devant le Parlement et la réalité de leur exécution.

Ce constat n’est pas propre au Maroc, mais concerne la majorité des pays de par le monde.

Cette situation peut se comprendre du fait que, comme c’est le cas en France, « le gouvernement ressent beaucoup plus directement la contrainte financière que les assemblées ».

A ce propos, Michel Bouvier avait bien illustré cette prédominance de l’exécutif : « Cette défaillance du contrôle parlementaire sur le terrain du contrôle budgétaire n’est ni conjoncturelle, ni sectorielle en ce sens qu’elle ne se rencontre pas seulement dans le domaine financier. Elle est l’une des illustrations de la

faiblesse générale qui est celle du Parlement dans la pratique, et, pour ce qui concerne le domaine budgétaire et financier, le résultat d’un processus d’ensemble dans lequel le système de décision est totalement centralisé sans que généralement le Parlement soit à un moment ou un autre associé aux choix ».

Au Canada également, l’expérience en matière de contrôle parlementaire permet de relever que « la capacité du Parlement d’exercer ce rôle présente des difficultés :

les documents et informations utiles sont assez complexes et parfois difficiles à comprendre ;

il est difficile de suivre les dépenses depuis leur annonce dans le budget et leur approbation dans le budget des dépenses jusqu’au décaissement attesté dans les comptes publics ;

l’information sur les dépenses est largement présentée en bloc plutôt que dans le détail ;

il n’y a pas de processus systématique d’examen des dépenses fiscales […] ;

l’information sur le rendement ne présente pas toujours un portrait équilibré de la situation et ne permet pas toujours d’attribuer clairement des résultats donnés à des programmes gouvernementaux particuliers ;

les parlementaires ont peu de raisons de procéder à un examen rigoureux des dépenses ».

La situation se retrouve donc aussi bien dans les démocraties naissantes que dans celles plus établies, d’où la nécessité de renforcer le droit de la comptabilité publique et le rôle de la Cour des comptes en vue d’un rééquilibrage des pouvoirs budgétaires entre le législatif et l’exécutif.

 

Nécessité de renforcement du droit de la comptabilité publique et du rôle de la Cour des comptes

Dans son rapport de l’exercice 2014 et en abordant les causes de la faiblesse de la croissance et la contribution des stratégies sectorielles, Bank Al-Maghrib précise que « l’ensemble de ces constats rappelle encore une fois la nécessité d’instituer l’évaluation des politiques publiques, une pratique peu ancrée dans les modes de

gestion et de gouvernance dans notre pays ».

De même, dans son rapport annuel de 2015, Bank Al-Maghrib réitère la « nécessité d’évaluer le rendement des plans sectoriels, leur phasage et leur cohérence d’ensemble. Cette évaluation devrait être systématique et revêtir un caractère institutionnel à travers la mise en place de dispositifs ou d’entités dédiées, permettant une analyse ex-ante, un suivi régulier et rapproché pour opérer les ajustements éventuels dans des délais appropriés » .

En effet, l’absence d’évaluation périodique et régulière des politiques publiques fait que le citoyen ne dispose pas d’éléments d’éclairages sur « ce que les gouvernements font, pourquoi ils le font et ce que ça change »

L’évaluation des politiques publiques exige en conséquence que les pouvoirs politiques accordent un intérêt particulier aux données générées par les comptes publics.

Or, il semble que face aux trois branches du droit public financier, les pouvoirs politiques sont enthousiastes lorsqu’il s’agit du droit fiscal notamment pour l’octroi d’incitations fiscales et douanières.

Ils le sont également quand il s’agit du droit budgétaire puisqu’ils autorisent l’affectation d’enveloppes budgétaires qui ont un impact considérable sur les secteurs d’activité et les citoyens au niveau national, régional ou local, pour des raisons économiques et sociales, mais aussi pour des considérations électorales.

Par contre, les pouvoirs politiques s’accommodent moins avec le troisième pilier du droit public financier, à savoir le droit de la comptabilité publique et son corollaire la loi de règlement, auxquels ils ne s’intéressent pas suffisamment.

Il est vrai que dans la plupart des pays, la comptabilité publique a été caractérisée en général par la lente évolution de sa législation et par le peu d’intérêt qu’elle suscite au niveau du Parlement, du Gouvernement et de l’opinion publique.

Pour ce qui est de la lente évolution de la législation comptable, en France, le premier règlement général sur la comptabilité publique remonte au décret du 31 mai 1862. Il est resté en vigueur pendant cent ans et quelques mois, avant d’être remplacé par le décret du 29 décembre 1962, qui a été lui-même abrogé par celui en date du 7 novembre 2012, soit 50 ans plus tard.

S’agissant du Maroc et contrairement aux droits fiscal et budgétaire qui connaissent annuellement des modifications en profondeur, la comptabilité publique a été instituée par le dahir du 9 juin 1917. Il a fallu attendre l’année 1958, pour l’adoption d’un nouveau règlement de la comptabilité publique, remplacé par le décret Royal du 21 avril 1967, toujours en vigueur.

Il en est de même de l’ossature globale de la nomenclature des comptes de la comptabilité générale de l’Etat, adoptée durant les années trente, avec une relative refondation en 1960, sans aucune remise en ordre de son architecture de fond et de la logique de sa conception initiale.

En ce qui concerne l’intérêt accordé au droit de la comptabilité publique, la tendance à l’international est que les pouvoirs politiques sont plutôt satisfaits des statistiques lorsqu’elles les arrangent.

Au Maroc, les pouvoirs politiques demeurent beaucoup plus intéressés par la communication fondée sur les statistiques et les annonces de la loi de finances que par la réalité de son exécution retracée par les comptes publics et la loi de règlement.

A titre d’exemple, on communique souvent sur la maîtrise de l’endettement et sur l’augmentation des recettes fiscales globales45 en se limitant à la comparaison de leur évolution d’une année à l’autre.

Or, lorsqu’on examine les données issues des comptes publics sur une période plus longue, on constate tout à fait l’inverse avec une tendance à la baisse.

  1. Bensouda relève que :

– les six dernières années ont été caractérisées par une diminution générale des recettes par rapport au PIB, malgré la mise en oeuvre de mesures en vue d’augmenter les recettes fiscales et la réalisation de recettes exceptionnelles. C’est ce qui explique le recours à l’endettement qui a atteint 63,5% du PIB en 2014 et 64,1% en 2015 ;

– l’écart entre la dette du Trésor et les recettes ordinaires a presque doublé, passant de 20,3% du PIB en 2008 et 23,5% en 2009 à 42,1% en 2014 et à 43% en 2015 ;

– la forte augmentation des recettes fiscales globales48 entre 2006 et 2009 explique, entre autres facteurs déterminants, la diminution de l’encours de la dette du Trésor durant cette période.

Le trend baissier des recettes ordinaires s’est poursuivi en 2015, notamment pour les recettes fiscales globales, dont le ratio par rapport au PIB ne représente plus que 18,7%, soit un ratio légèrement inférieur à celui de 2005 qui était de 19,1%.

En  2015 les recettes gérées par la DGI sont restées presque au même niveau49 que celui de 2006, soit 12% du PIB ; celles gérées par l’Administration des Douanes et Impôts Indirects ont enregistré une baisse, passant de 7,7% du PIB à 6,6% durant la même période.

Rapportées au PIB, les recettes de l’IS se sont établies à 4,2% en 2015 contre 6,5% en 2008 et 5,7% en 2009, soit une moins-value de 14,7 MMDH.

Par ailleurs, le peu d’intérêt des pouvoirs politiques vis-à-vis des comptes publics se retrouve également au niveau de l’examen des projets de lois de règlement.

En effet, le temps de discussion et de vote consacré au projet de loi de règlement au Maroc est très réduit. Son examen par le Parlement ne suscite pas non plus le même intérêt que celui accordé au projet de loi de finances.

L’impression qui se dégage est que l’approbation de la loi de finances reflétant la vision du gouvernement est plus importante que l’exécution des politiques publiques et la recherche de leur performance.

Ainsi, si les débats et le vote du projet de loi de finances durent du 20 octobre au 31 décembre, ceux relatifs au projet de loi de règlement durent infiniment moins.

A titre d’exemple, le projet de loi de règlement de l’année 2012 a été discuté et voté au niveau de la commission du contrôle des finances publiques de la Chambre des Représentants durant l’année 2015, en deux séances de 5 heures et 30 minutes.

De même, les anciens projets de loi de règlement ont été discutés par le Parlement avec beaucoup de retard : celui de l’année 2002 n’a été discuté par la commission des finances qu’en janvier 2007, ceux de 2003 à 2006 n’ont été débattus qu’en décembre 2009 et celui de l’année 2009 n’a été discuté qu’en juin 2012, ce qui réduit

d’autant l’intérêt de la loi de règlement en tant qu’outil d’évaluation de l’action du gouvernement.

En définitive, le constat à l’international est qu’en dépit de son importance et de son utilité en termes de meilleure connaissance de la situation financière et patrimoniale de l’Etat, d’un pilotage optimisé des finances publiques, de contribution à l’évaluation des politiques publiques et de concours au développement de la démocratie financière, la comptabilité de l’Etat demeure faiblement utilisée et appréciée.

Ce constat a été relevé par la Cour des comptes française dans son rapport de février 2016 où elle précise que « l’image qu’elle (la comptabilité) donne de la situation financière de l’État n’est ni systématiquement valorisée par le gouvernement, ni suffisamment analysée par le Parlement, pas plus qu’elle n’est utilisée par les créanciers de l’État ou les agences de notation qui évaluent son risque de crédit ».

Elle préconise à cet égard que « l’administration […] doit désormais se doter d’une stratégie pour développer la comptabilité générale à des fins de modernisation de la gestion publique. La mise en oeuvre de cette stratégie, qui exige une impulsion politique, […] devrait faire l’objet d’une présentation annuelle aux commissions des

finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ».

Quand bien même, les pouvoirs politiques recourent à la comptabilité publique, certains privilégient davantage une comptabilité à partie simple, où seul l’actif est mis en exergue comme l’a signalé Alan Greenspan, ancien président de la Réserve Fédérale des Etats-Unis.

D’ailleurs, toute évaluation objective qui se fonde sur les principes de comptabilité générale, une comptabilité à partie double, actif et passif, crée souvent des tensions entre les politiques eux-mêmes (majorité et opposition) et entre les politiques et les institutions en charge de la production et de l’analyse de l’information financière (Bank Al-Maghrib, Haut-Commissariat au Plan, Conseil Economique, Social et Environnemental, …etc).

Ces tensions atteignent parfois un degré tel que certains seraient tentés « de casser le thermomètre pour ne pas voir la hausse de la température ».

Conscient de la nécessité et de l’utilité de la comptabilité publique en tant que levier majeur d’opérationnalisation des principes de responsabilité, de transparence et de reddition des comptes, édictés par la Constitution, le législateur marocain a introduit au niveau de la loi organique relative à la loi de finances un dispositif rénové de la comptabilité de l’Etat, fondé sur les droits constatés et la logique patrimoniale, comme pilier complémentaire de la réforme budgétaire.

Dans le même sillage, la loi organique relative à la loi de finances a mis en évidence la dimension de la comptabilité publique, en prévoyant dans le cadre des documents accompagnant le projet de la loi de règlement, la présentation du compte général de l’Etat, du bilan, des autres états financiers et d’une évaluation des engagements hors bilan ainsi que le rapport annuel de performance et le rapport d’audit de performance.

Toutefois, le renforcement du droit de la comptabilité publique, à lui seul, n’est pas suffisant. Il devrait être accompagné par un renforcement du rôle de la Cour des comptes dont le pouvoir de contrôle et d’évaluation diffère selon que l’on soit en France ou au Maroc.

En France, la Cour des comptes a des prérogatives plus larges que celle de la Cour des comptes au Maroc, puisque la constitution française lui confère expressément l’assistance du Parlement et du Gouvernement dans l’évaluation des politiques publiques.

Au Maroc, le statut de la Cour des comptes et son rôle majeur en matière de contrôle des finances publiques ont été renforcés par la constitution de 1996 qui l’a érigée au rang d’institution constitutionnelle et par la constitution de 2011 qui lui a assuré son indépendance et élargi ses prérogatives.

On remarque ainsi un apport louable de la Cour des comptes à l’analyse des finances publiques à travers notamment, la production de rapports thématiques développée ces dernières années, eu égard à leurs richesses et à leurs utilités pour le Parlement,

Le gouvernement et les citoyens.

Il s’agit notamment des rapports sur le système de retraite au Maroc (juillet 2013), le système de compensation au Maroc (janvier 2014), l’évaluation de la stratégie Maroc Numéric 2013 (septembre 2014), l’audit des comptes des partis politiques (décembre 2014), l’évaluation de la fiscalité locale (mai 2015), l’évaluation de la gestion du contentieux judiciaire de l’Etat (décembre 2015), le secteur des établissements et entreprises publics au Maroc (juillet 2016).

Ces rapports constituent une avancée qualitative vers l’évaluation des politiques publiques, à l’instar de la Cour des comptes en France et qui ne peut être que bénéfique pour les finances publiques.

Le renforcement des prérogatives de la Cour des comptes est d’ailleurs un sujet d’actualité, qui promet des débats passionnants et passionnés. L’avenir nous dira quel choix le Maroc aura pris pour un meilleur contrôle des finances publiques.

Le renforcement du droit de la comptabilité publique et de la loi de règlement ainsi que la consolidation du rôle de la Cour des comptes ne constituent pas une fin en soi. Ils représentent surtout les leviers majeurs permettant de contribuer à un rééquilibrage réel des pouvoirs budgétaires entre le Parlement et le gouvernement. En conclusion, si l’on admet que les finances publiques procurent un excellent point

de départ pour l’analyse de la politique54, elles permettent en particulier d’étudier les mécanismes sociaux.

En effet avec la mondialisation et le développement accéléré du numérique dans notre société, les rapports sociaux ont profondément changé. Les modes de pensée ont évolué principalement chez les jeunes que les pouvoirs politiques doivent mieux comprendre pour répondre intelligemment à leurs attentes.

De ce fait, le système classique de gestion des finances publiques devient dépassé.

Une refondation de la gouvernance dans ce domaine s’impose. Si les finances publiques constituent, « à l’image du flux sanguin dans le corps humain », un fluide qui circule dans l’Etat et dans la société, il faudrait tout faire pour ne pas les soumettre à haute tension afin d’éviter un accident vasculaire cérébral.

En finances publiques plus qu’ailleurs, en reprenant les recommandations du maestro japonais de la musique, le chef d’orchestre Seiji OZAWA : il n’y a pas de place à l’ego dans un orchestre symphonique. Avant d’entrer en scène, les musiciens doivent laisser leur ego à la porte.

Le succès des politiques publiques provient de la coopération constructive permanente et non de divergences destructives et stériles. L’histoire l’a prouvé.

En analysant ce qu’il appelle « les conséquences morales de la croissance économique », Benjamin M. Friedman a démontré que les grands progrès de la vie politique américaine et européenne sont toujours concomitants à une croissance forte. A contrario, les crises économiques provoquent le développement de mouvements extrémistes.

Au final, peu importe les réalisations des uns et des autres. Ce qui est fondamental, c’est la soutenabilité des finances publiques et l’amélioration de la situation économique et sociale pour un meilleur service rendu aux citoyens comme l’a clairement souligné Sa Majesté le Roi Mohammed VI lors de son discours du trône du 30 juillet 2016 : « Notre travail ne se focalise pas trop sur le bilan et les réalisations, mais plutôt sur l’impact qu’il laisse sur les conditions de vie des citoyens en vue de leur amélioration ».

 

 

 

 

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