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C’est par des questions et des réponses pertinentes à celles-ci que M. Noureddine Bensouda, Trésorier Général du Royaume a débuté son « rapport introductif au colloque international sur les Finances publiques tenu sous le thème : « Pouvoirs politiques et finances publiques : quels enjeux au Maroc et en France ? », dernièrement à Rabat. Il y a recherché la place des finances publiques des l’organisation de l’Etat et relevé qu’avec les pouvoirs politiques, elles constituent le socle de l’Etat.

Pour nombre de sociologues et de politistes, « les finances publiques constituent un lieu de cristallisation et d’expression des luttes politiques et sociales dont elles sont le produit autant que l’enjeu : le choix d’un impôt, la fixation d’un taux d’imposition, l’allocation de ressources à certaines catégories sociales, les distributions forcément inégales de financement reflètent des choix politiques, eux-mêmes résultats de mobilisations, de conflits, de luttes de pouvoir et d’arbitrages entre groupes sociaux et acteurs économiques et entre gouvernants » (Phillipe Bezes et Alexandre Siné), affirme M. Bensouda.

Le partage du pouvoir dans le domaine des finances publiques entre le Parlement, le Gouvernement et le pouvoir judiciaire est le résultat de l’évolution de l’histoire politique et institutionnelle propre à chaque pays. En conséquence, le système financier d’un Etat est le reflet de son organisation politique, dit-t-il encore.

 

 

Finances publiques, parlement, cour des comptes, société civile et médias

 

En général, dans les démocraties, le gouvernement prépare et exécute les lois de finances, le Parlement autorise les recettes et les dépenses et en contrôle la réalisation, et la Cour des comptes vérifie la conformité de ces réalisations à la réglementation en vigueur.

Le Parlement est un acteur essentiel dans le processus budgétaire et dans la définition des politiques publiques, car les parlementaires remontent les préférences des citoyens, adoptent les lois qui régissent la société et procèdent au contrôle de l’action du Gouvernement.

Quant à la Cour des comptes, elle a pour mission d’assurer le contrôle supérieur de l’exécution des lois de finances, de veiller à la transparence et à la reddition des comptes de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements et entreprises publics et d’assister le Parlement.

Par ailleurs, dans le cadre du processus budgétaire, les institutions financières internationales invitent les pouvoirs politiques à s’aligner sur les normes internationales de bonne gouvernance des finances publiques, afin de soutenir la croissance économique et permettre la réalisation des objectifs de développement durable.

Pour leur part, les médias jouent un rôle déterminant, en tant que source d’information des citoyens sur les enjeux et les débats qui entourent souvent la préparation, l’adoption et l’exécution des lois de finances. L’objectif est d’impliquer davantage les citoyens dans les choix des politiques publiques.

De son côté, la société civile, qui s’est vu accorder un rôle essentiel dans la constitution marocaine de 2011, constitue dans beaucoup de pays une des « nouvelles formes de participation politique directe « par le bas », rendues […] d’autant plus nécessaires par la crise de la démocratie »6 et la libéralisation de l’économie.

S’il est clair que l’Etat ne peut exister sans finances publiques, à l’ère de la mondialisation et du numérique, une bonne gouvernance et un meilleur équilibre entre les pouvoirs représentent des conditions nécessaires pour faire des finances publiques un levier pour le développement économique et social.

 

 

Quid des finances publiques au Maroc

 

Au Maroc, la gestion des finances publiques et la délimitation des pouvoirs budgétaires du législatif, de l’exécutif et du juridictionnel sont fixées par la constitution de 2011 et la loi organique relative à la loi de finances de 2015.

Ainsi, la constitution dispose que le Parlement vote la loi de finances, contrôle l’action du Gouvernement et évalue les politiques publiques.

Le Gouvernement prépare et exécute la loi de finances de l’année. Il soumet annuellement au Parlement une loi de règlement de la loi de finances, au plus tard, à la fin du premier trimestre du deuxième exercice qui suit celui de l’exécution de la loi de finances concernée.

La Cour des comptes est l’institution supérieure de contrôle des finances publiques.

Elle assiste le Parlement dans les domaines de contrôle des finances publiques.

Le Parlement joue un rôle majeur dans le système de gestion des finances publiques, puisqu’aucune recette ne peut être mobilisée et aucune dépense publique ne peut être réalisée sans l’autorisation du Parlement. Il se prononce sur le projet de loi de finances et en contrôle l’exécution en cours d’année.

Le pouvoir du Parlement s’est vu renforcer par la constitution de 2011 à travers :

le droit d’information dont la loi organique des finances détermine la nature des informations, documents et données nécessaires pour enrichir les débats parlementaires sur le projet de loi de finances.

– le droit d’amendement du projet de loi de finances qui est mieux encadré.

Même si le Gouvernement garde une prééminence sur le Parlement, qui peut se comprendre par la volonté de ne pas bloquer la gestion de l’Etat, l’article 77 exige dorénavant du Gouvernement de motiver son « irrecevabilité à toute proposition ou amendement formulés par les membres du Parlement lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

la responsabilisation de manière explicite aussi bien du Parlement que du gouvernement sur la nécessité de veiller à la préservation de l’équilibre des finances de l’Etat (article 77).

le contrôle de l’action du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques en application des dispositions de l’article 70. Dans cette optique et conformément aux dispositions de l’article 101, le Chef du gouvernement présente devant le Parlement un bilan d’étape de l’action gouvernementale, à son initiative ou à la demande du tiers des membres de la chambre des représentants ou de la majorité des membres de la chambre des conseillers.

La prééminence du Parlement est-elle reflétée dans la réalité ?

Un examen approfondi et minutieux de la pratique d’exécution des lois de finances, laisse apparaître plutôt une prédominance du pouvoir exécutif.

 

 

Prédominance du pouvoir exécutif en matière des finances publiques

Les principaux éléments qui montrent la prédominance du Gouvernement en matière de préparation et d’exécution du budget, peuvent être présentés comme suit :

1- le fait majoritaire, étant donné que le Gouvernement dispose de sa majorité au Parlement, les parlementaires ne peuvent remettre en cause substantiellement les projets de loi de finances ou de loi de règlement, préparés et présentés par le gouvernement.

Cette situation n’est pas propre au Maroc. Elle a été relevée depuis longtemps dans plusieurs pays et notamment au niveau du système politique britannique, où « le gouvernement possède au sein du Parlement une majorité qui enlève aux chambres toute indépendance et, de ce fait, toute efficacité dans son rôle de surveillance à l’endroit des dépenses de l’exécutif. Tout au plus le pouvoir financier du Parlement permet-il à l’opposition de critiquer les dépenses proposées. La censure financière demeure une possibilité très exceptionnelle ».

De même, en France, Christian Poncelet, président du sénat, avait posé en 2001 cette problématique dans les termes suivants : « Peut-on vraiment bien contrôler quelqu’un que l’on soutient ? ».

2- le droit d’amendement du Parlement demeure très limité même si le gouvernement doit motiver son irrecevabilité à toute proposition ou amendement comme on l’a vu précédemment. En réalité, les parlementaires disposent de peu de marge de manoeuvre pour fixer par exemple les taux d’imposition ou changer ceux déjà appliqués même si l’article 71 de la constitution marocaine dispose que « sont

du domaine de la loi, le régime fiscal et l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impôts ».

Cela est également le cas en France où il a été constaté que « les textes ôtent au Parlement toute maîtrise du processus budgétaire qui revient principalement au gouvernement, dont l’ensemble de la préparation du budget. De manière plus spécifique, la constitution limite le pouvoir du Parlement de deux points de vue :

d’une part, elle impose des contraintes de délais très strictes ; d’autre part, le droit d’amendement des parlementaires au projet de loi de finances est encadré ».

3- la nomenclature budgétaire des dépenses ne permet pas souvent au Parlement de connaitre dans le détail la nature de la dépense ou l’organisme destinataire de certains transferts budgétaires. Il s’agit notamment :

de la rubrique « dépenses diverses et exceptionnelles » des charges communes de fonctionnement

et de la rubrique « autres transferts » des charges communes d’investissement.

Les crédits disponibles au titre de ces rubriques ont pris de l’importance à partir de 2009. Les crédits disponibles sont constitués des crédits ouverts par la loi de finances, des mouvements de crédits et des prélèvements sur le chapitre « dépenses imprévues et dotations provisionnelles »)

4- le caractère évaluatif de certaines catégories de crédits qui d’un côté, limite la portée de l’autorisation du Parlement et de l’autre, rend aisée l’action du gouvernement en matière de prévision et d’exécution de la loi de finances.

Il s’agit des dépenses de personnel et des charges en principal et intérêts de la dette, dont les crédits ont représenté 54,8% du total des crédits ouverts en 2015 au titre du budget général, soit 173,5 MMDH par rapport à un total de 316,9 MMDH.

C’est pour remédier à cette situation que, dans le cadre de la loi organique relative à la loi de finances, le législateur a rendu limitatif les crédits relatifs aux dépenses de personnel à compter du 1er janvier 2017. Par contre, les crédits de la dette demeurent évaluatifs. Si ce choix peut être justifié pour la dette à court terme, il l’est moins pour la dette à moyen et long termes dès lors que les échéanciers y afférents sont connus et prévisibles.

5- la subordination de certaines dépenses des ministères au visa, accord ou autorisation préalable, bien que les crédits correspondants aient déjà fait l’objet de l’autorisation budgétaire du Parlement.

Il s’agit des autorisations du Chef du Gouvernement et des Premiers ministres, instituées depuis 2003 pour l’utilisation par les ministères des postes budgétaires qui leur sont ouverts par la loi de finances, depuis 1998 pour les achats de véhicules, depuis 1976 pour l’acquisition de terrains, depuis 1973 pour les locations immobilières à usage administratif ou d’habitation, pour les subventions, etc…

6- La position de faiblesse des parlementaires par rapport à l’expertise technique et financière du gouvernement lors des discussions des projets de loi de finances ou de loi de règlement.

Les parlementaires ne peuvent que se contenter des données et informations communiquées par le gouvernement et des rapports produits par la Cour des comptes qui ne peuvent satisfaire leurs attentes au-delà du fait de statuer sur la conformité de l’exécution du budget par rapport à l’autorisation parlementaire.

Cela laisse sans réponses les questions se rapportant à l’évaluation des politiques publiques et ne permet pas de savoir si les dépenses programmées ont produit les résultats escomptés sur le plan économique, social et environnemental.

A ce propos, lors de l’examen des prévisions de la loi de finances, les parlementaires ne peuvent pas savoir si les crédits budgétaires répondent à une rationalité économique et financière ou s’ils sont simplement le résultat, comme l’a dit Aaron Wildavsky, « d’un incrémentalisme budgétaire », c’est-à-dire qu’ils sont déterminés en fonction des montants alloués l’année précédente, augmentés d’un coefficient tributaire de la croissance prévue et de la répartition des crédits entre les ministères.

Cette situation a été d’ailleurs longtemps observée en France, où il a été relevé que « la loi organique relative aux lois de finances de 2001 a constitué une révolution dans la comptabilité publique par rapport à l’ordonnance de 1959 qui a longtemps régi notre droit budgétaire, et qui avait débouché sur une très grande rigidité de 90% des dépenses de l’État, les fameux «services votés», reconduits d’année en année de manière automatique, sans inventaire de la part du Parlement ».

Au Maroc, l’incrémentalisme budgétaire peut être appréhendé à travers l’augmentation continue des crédits disponibles de fonctionnement hors personnel, comparativement aux dépenses réellement exécutées. L’écart qui en résulte est la conséquence des annulations de crédits.

Entre 2001 et 2008, période de forte augmentation des recettes fiscales, il y avait moins d’annulations de crédits des dépenses de fonctionnement hors personnel.

Par contre, à partir de 2009 et sous l’effet de la crise économique et financière et de la baisse des recettes ordinaires, il a été relevé qu’outre l’ajustement habituel par le biais de la réduction des dépenses d’investissement, les dépenses de fonctionnement hors personnel deviennent une nouvelle variable d’ajustement du niveau des dépenses de l’Etat en fonction de l’objectif de déficit projeté.

Si l’effort de rationalisation est louable en soi, force est de constater que l’ajustement devait intervenir à l’amont, lors de la programmation budgétaire.

L’incrémentalisme budgétaire apparaît également au niveau de l’investissement, dans la mesure où, étant conscient des limites de la capacité d’utilisation des crédits par les ordonnateurs, on continue à augmenter les crédits d’investissement dans la loi de finances, pour in fine les reporter d’année en année.

L’examen des données permet de relever que :

le niveau des reports de 2013 est équivalent à la moyenne annuelle des crédits ouverts par les lois de finances durant la période 2001 à 2007 ;

en 2015, les crédits reportés au niveau de 11 ministères ont dépassé les crédits qui leur étaient ouverts par la loi de finances.

L’ampleur des crédits d’investissement reportés est tellement prégnante que la loi organique relative à la loi de finances a prévu qu’à partir du 1er janvier 2018, « les crédits de paiement ouverts au titre des dépenses d’investissement du budget général et les reliquats d’engagement, visés et non ordonnancés, sont reportés […] dans la limite d’un plafond de 30% des crédits de paiement ouverts au titre du budget d’investissement pour chaque département ministériel ».

7- La transformation plus ou moins profonde des crédits budgétaires autorisés par le Parlement.

L’exécutif a tendance à recourir en cours d’année à tout l’arsenal réglementaire pour modifier l’autorisation parlementaire. Ainsi par exemple, au Sénégal la modification des crédits en cours d’année « dénie aux pouvoirs budgétaires du Parlement une portée juridique précise car la loi de finances n’est plus qu’un état de prévisions globales qui peut être sans cesse remanié selon les besoins de l’exécutif ».

Cette modification s’opère à travers notamment les mouvements de crédits de fonctionnement et d’investissement (crédits supplémentaires, sursis à exécution, annulations, virements, etc…).

Au Maroc, durant la période 2001-2015, les mouvements de crédits ont pris de l’importance, avec une forte accentuation à partir de 2009, où ils ont atteint un pic de 20,1 MMDH.

On peut relever l’importance des mouvements de crédits à partir de l’année 2009 (12,4 MMDH en moyenne) comparativement à la période 2001 à 2008 (6,7 MMDH en moyenne).

Afin de limiter l’ampleur de ces mouvements de crédits, il s’avère nécessaire d’adopter plus de rigueur en amont lors de la programmation budgétaire et en aval lors de l’exécution du budget. L’objectif est de réduire à sa juste valeur le recours aux mouvements de crédits en cours d’année, en déterminant des normes et des plafonds à ne pas dépasser.

 

 

 

Lire la suite dans notre article « Finances publiques : recours aux dérogations et « passer outre » pour satisfaire des intérêts particuliers »