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Le Fonds monétaire international (FMI) a publié dernièrement  un important apport sur la corruption intitulé « Corruption : Coûts et stratégies d’atténuation »,  préparé par une équipe du personnel du Département des finances et du Département juridique de cette institution. Nous en avons publié traduction de la première partie consacrée aux causes et aux impacts de ce phénomène et de l’»urgence » avec laquelle il se pose aujourd’hui. La deuxième partie de ce rapport, dont nos publions ci-après également une traduction traite des stratégies visant à son atténuation, dont la transparence figue au premier rang.

 

Bien que la transparence soit une condition générale pour le bon fonctionnement du marché, elle est également un élément essentiel d’une politique efficace de lutte contre la corruption. La transparence joue un rôle essentiel pour assurer l’allocation efficace des ressources en permettant au marché d’évaluer et d’imposer une discipline sur la politique gouvernementale, et en augmentant le risque politique des politiques non durables (Kopits et Craig 1998).

En plus de ces fonctions importantes, la transparence peut jouer un rôle clé dans la prévention de la corruption et promouvoir la bonne gouvernance. En fournissant au public un accès aux informations relatives aux décisions du gouvernement et aux opérations financières, la transparence peut effectivement dissuader les comportements illicites. En effet, un certain nombre d’études montrent une corrélation positive entre la corruption et le manque de transparence du budget public. Plus le budget est transparent dans un pays donné, moins corrompu est perçu celui-ci (Renzio et Wehner 2015; Sedmihradská and Haas 2013) .

Un travail considérable a été fait dans le développement de meilleures pratiques en matière de transparence et de responsabilité dans les secteurs économiques clés. Le FMI encourage le respect des normes internationales visant à améliorer la transparence et la responsabilité dans douze domaines d’action de ses compétences de base. Ceux-ci comprennent la diffusion des données, la politique budgétaire et monétaire et financière Certains de ces codes et les meilleures pratiques sont des moyens de dissuasion particulièrement puissants à des pratiques de corruption.

Le FMI a publié onze évaluations de transparence fiscale (ETP), y compris sur la Finlande, l’Irlande, la Bolivie, et les Philippines. Quelques grands thèmes qui ressortent de ces ETP comprennent la couverture des institutions, la crédibilité des budgets et les rapports budgétaires de risque. Par exemple, l’activité financière publique qui a lieu en dehors du processus budgétaire ( «hors budget ou extra-budgétaire ») peuvent être particulièrement vulnérables à la corruption. La consolidation des revenus et des dépenses hors budget dans le budget, comme demandé par le code de transparence fiscale du FMI.  Par exemple :

  • Sur la base de l’avis du FMI, le gouvernement du Gabon a élargi la portée du budget pour intégrer des fonds hors budget et des entreprises d’État.
  • Sur la gestion des finances publiques de façon plus générale, avec le soutien du FMI, un certain nombre de pays membres de l’UE (par exemple, les Etats baltes, la République tchèque et la Pologne) ont considérablement amélioré leurs scores de perception de la corruption, y compris, entre autres, par le renforcement de leurs systèmes de gestion des finances publiques, qui se rapprochent des meilleures pratiques internationales dans certains ou plusieurs volets.
  • Les scores de perception de la transparence des Philippines ont également été améliorés depuis la mise en œuvre des recommandations issues de l’exercice de transparence des évaluations du FMI, y compris en renforçant la déclaration du risque financier du gouvernement, d’incorporer des garanties du gouvernement, de publier des rapports mis à jour sur les dépenses fiscales, et d’améliorer les rapports budgétaires.
  • Sur la responsabilité amélioration, le FMI a aidé les institutions supérieures de contrôle du Burundi et de la Guinée à améliorer leur contrôle des finances publiques.

Transparence concernant les véritables propriétaires des sociétés et les fiducies

Selon le FMI, la priorité devrait être accordée à une plus grande transparence dans les industries extractives. Une étude de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) révèle que, par rapport à d’autres activités économiques, ces industries sont le plus grand contributeur à la corruption d’agents publics étrangers (OCDE 2014). Non seulement elles  ont la taille potentielle pour des «bénéfices» énormes et la complexité pour des d’arrangements contractuels sous-jacents, mais la propriété des richesses minérales dans de nombreux pays est également monopolisée par les entreprises d’Etat avec des structures de gouvernance ouvertes à l’ingérence politique.

 

Pour ces raisons, le FMI a dirigé une assistance technique pour la promotion de la transparence dans les industries extractives, notamment en développant le Guide de la transparence des recettes des ressources et son Code de transparence budgétaire pour ajouter un support au le secteur. Le FMI a récemment appliqué le nouveau support au Pérou et en Tanzanie en tant que cas pilotes. En outre, l’Initiative pour la transparence des industries extractives multipartite (ITIE) a constitué une promotion de la transparence avec succès dans ce secteur difficile au cours de 10 ans avec des rapports qui concilient les paiements des entreprises avec les recettes publiques. Un modèle récemment mis au point par le FMI permet la collecte des données de l’ITIE dans un format compatible avec celui du « Government Finance Statistics Manual 2014 » du FMI . L’ITIE a maintenant 51 pays impliqués, dont 31 se conforment aux exigences de l’Initiative.

Le FMI a parfois employé la conditionnalité dans ses prêts pour  introduire des mesures de divulgation ciblées. Par exemple, dans le cadre d’un programme appuyé par le FMI, l’Indonésie a demandé à ses fonctionnaires du gouvernement de déclarer leur richesse sur une base annuelle. Le système est géré par la Commission anti-corruption, qui a également des pouvoirs d’exécution. En outre, des extraits des rapports sont accessibles au public, ce qui est devenu une incitation supplémentaire au respect (de la déclaration – L’augmentation du taux de conformité de 56 pour cent (2006) à 85 pour cent (2009), s’explique  en partie parce que l’avancement (et parfois le recrutement) est subordonnée à elle (Banque mondiale 2013).

Au Mali, la conditionnalité du FMI contenait spécifiquement un certain nombre de mesures de transparence destinées à lutter contre la corruption, y compris la vérification des opérations hors budget (et la publication de ces audits), l’annulation des contrats qui étaient entachés de corruption et la mise en œuvre plus rigoureuse des règles budgétaires et d’approvisionnement.

La révélation récente des documents de Panama démontre le rôle central que la transparence peut jouer dans la lutte contre la corruption. Les documents ont révélé l’utilisation de sociétés et des fiducies pour dissimuler les véritables propriétaires de ces biens et des personnes mentionnées, y compris les hauts fonctionnaires des pays à tous les stades de développement, économies avancées et économies émergentes et ainsi que les pays à faible revenu. Bien qu’il n’a pas encore été déterminé si les canaux d’entreprise et autres arrangements en question établie au Panama et ailleurs tiennent des produits de la corruption, l’opacité de ces canaux (par exemple, l’utilisation des fiducies et des administrateurs désignés et des actionnaires) rend sans doute plus facile pour les fonctionnaires la dissimulation des plans  criminels. Heureusement, à travers le cadre anti-blanchiment d’argent (AML) mis en place par le Groupe d’action financière (GAFI), les normes internationales exigent maintenant des niveaux minimaux de transparence concernant les propriétaires véritables de ces sociétés et les fiducies. Cependant, de nombreuses juridictions, pas seulement Panama-ont échoué à mettre pleinement en œuvre la présente norme. L’un des avantages de cette révélation récente est qu’elle est susceptible de mettre une plus grande pression sur les pays à mettre en œuvre des réformes dans ce domaine.

Amélioration de l’Etat de droit : lorsque institutions chargées de l’application de la loi et les organismes d’investigation sont eux-mêmes corrompus.

Au-delà de son rôle dans la croissance économique et le développement social, l’application prévisible et efficace d’un cadre juridique est essentielle pour une stratégie anti-corruption. Une menace crédible de poursuites pénales des agents publics qui se livrent à des actes de corruption et à la confiscation de leurs biens mal acquis peut servir de moyen puissant de dissuasion. En effet, l’expérience montre que la poursuite même d’un petit nombre de hauts fonctionnaires («gros poissons») est un exemple qui peut transformer le comportement (Klitgaard, 1991). Cependant, dans les pays où le problème de la corruption est particulièrement aiguë, le principal défi est que les mêmes institutions chargées de l’application de la loi -organismes d’investigation, la police, le ministère public et le pouvoir judiciaire, sont eux-mêmes corrompus ou redevables à des intérêts puissants. Ceux-là sont une part du problème, pas la solution. Dans ces conditions, un certain nombre de pays ont cherché à mettre en place, -parfois avec le soutien du FMI- des institutions spécialisés qui peuvent persécuter la corruption pendant que les réformes à long terme des institutions traditionnelles d’application de la loi sont mises en œuvre. Dans la pratique, ces institutions ont généralement été conservées, même après l’amélioration des institutions principales- en raison de leurs compétences spécialisées.

Des exemples de pays qui ont mis en place ces institutions sont fournis par l’Indonésie, le Kenya, la Lettonie, la Lituanie, du Queensland et de Nouvelle-Galles du Sud (Australie), ainsi que l’Ukraine  (Voir OCDE (2013). Les modèles de base pour ces institutions sont les Corrupt Practices Investigation Bureau de Singapour (créé en 1952), et la Commission indépendante de Hong Kong contre la corruption (établie en 1974).

L’application effective du cadre juridique dépend de la probité, l’intégrité, l’expertise et l’indépendance de ceux qui sont chargés de l’exécution de ces institutions. Par exemple, l’une des raisons pour la crédibilité de l’Indonésie Anti-Corruption Commission-avec un bilan de poursuites de grande envergure, est que, dès le départ, elle a réussi à attirer des membres de la société civile qui avaient critiqué les pratiques de corruption et avait une réputation d’intégrité, de compétence et d’indépendance (La Commission a été créée en 2002 dans le cadre d’un programme appuyé par le FMI et continue de fonctionner aujourd’hui. Cette commission est très respectée et a mis en accusation avec succès un grand nombre de hauts fonctionnaires, y compris un juge en chef, un gouverneur, et 4 sous-gouverneurs de la banque centrale, 8 ministres et 45 députés, ainsi que des juges, des procureurs, des ambassadeurs, et un certain nombre de directeurs généraux).

 En outre, un appui soutenu de la société civile et les médias à la Commission, en étroite collaboration avec des éléments de réforme au sein du gouvernement, a fait beaucoup pour maintenir ce succès et cette crédibilité. Bien qu’il soit encore trop tôt pour évaluer de façon significative le bureau anti-corruption mis en place au titre du programme en cours appuyé par le FMI en faveur de l’Ukraine, une source majeure de discorde a été la résistance à permettre à des experts de la société civile de jouer un rôle dans sa création (2014A FMI, 2015e FMI).

L’expérience du FMI montre que le cadre AML est un outil de plus en plus important pour la lutte contre la corruption. Parce que les produits de la corruption sont souvent blanchis afin d’éviter la détection ou la confiscation, un cadre AML efficace peut contribuer à la fois de poursuivre et de décourager la corruption. Selon les normes internationales, les cadres AML devrait exiger un examen des opérations financières effectuées par «personnes politiquement exposées», une transparence adéquate de la propriété des entreprises et des institutions spécialisées crédibles telles que les unités de renseignement financier.

Une illustration de l’utilisation effective du cadre AML est « Opération Malaya » en Espagne, où ce cadre a permis d’identifier de nombreuses entreprises établies pour blanchir les produits de la corruption. En fin de compte, un certain nombre de fonctionnaires, d’avocats et autres intermédiaires ont été condamnés et environ 520 M € d’amendes  ont été infligées (GAFI 2014). Lorsque ces cadres sont faibles, comme en Ukraine, les dirigeants corrompus peuvent transférer de grandes quantités de fonds mal acquis à l’étranger, y compris par le biais des banques commerciales qu’ils contrôlent et à travers des canaux d’entreprises offshore. en mer (gouvernement de l’Ukraine 2014). Le FMI fournit une assistance à l’Ukraine pour faire face aux risques de blanchiment du produit de la corruption.

Les préoccupations relatives à la suppression des risques constituent  une incitation puissante pour les pays à mettre en place des cadres AML crédibles. Le non-respect peut conduire des institutions financières d’un pays à perdre des relations de correspondances bancaires avec les banques dans les grands centres financiers qui sont préoccupés par des sanctions et des amendes dans leur propre juridiction, si elles entretiennent des relations avec les banques ailleurs dont les normes sont laxistes.

Compte tenu de l’impact que le blanchiment d’argent peut avoir sur le système financier, le FMI a consacré des ressources considérables pour soutenir les efforts de ses pays membres visant à renforcer leurs régimes dans ce domaine, ainsi que dans la conception du cadre juridique et le renforcement des capacités institutionnelles.

La mise en œuvre des mesures doit également cibler le secteur privé. Après tout, pour chaque pot de vin pris par un agent public, il y a un pot de vin donné. Une stratégie globale de lutte contre la corruption devrait donc inclure des mesures destinées au secteur privé. Cette double nature de la corruption est l’objectif de la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales de 1999. Conformément à cette convention, tous les membres de l’OCDE, et certains pays non membres de l’OCDE, ont maintenant des lois qui criminalisent non seulement la corruption d’agents publics nationaux, mais aussi des agents publics étrangers. Ces lois ont d’abord été adoptées aux États-Unis avec le Foreign Corrupt Practices Act 1977. De très fortes amendes s’établissant à des centaines de millions de dollars, sont infligées aux entreprises considérées en infraction. Plus généralement, des mécanismes de sanctions pénales (et parfois civiles) sont mis en œuvre contre les entreprises et les dirigeants corrompus de sanctionner ont été considérablemenétendus au cours des dernières années. Les pays sont progressivement étendu la notion juridique de « standing » pour permettre le recours individuel (ou le recours par des organisations non gouvernementales de lutte contre la corruption, comme en France) contre les entreprises et les individus corrompus, comme cela est illustré par les affaires judiciaires privées récentes déposées en France contre trois chefs de Etat en vue de la saisie leurs actifs en France et en Suisse et contre une société suisse pour la contrebande d’or.

Le secteur privé peut également jouer un rôle dans l’élaboration de l’architecture des institutions de lutte contre la corruption et les cas de litige d’intérêt public.

Relation corruption et réglementation excessive

Ce deuxième point de ce chapitre concerne la  réforme économique. L’élimination de la réglementation excessive peut à la fois faciliter la croissance économique et empêcher la corruption. Il existe de nombreuses  preuves de recherche confirmant que les restrictions sur le marché facilitent les activités de recherche de rente, en particulier lorsque les restrictions exigent l’approbation du gouvernement sur la base de l’exercice du pouvoir discrétionnaire par le fonctionnaire qui a le pouvoir d’accorder l’approbation (Krueger 1974; Ades et Di Tella 1999; Johnson, Kaufmann, et Ziodo-Lobaton 1997). Pour cette raison, la rationalisation de l’approbation réglementaire (y compris par l’utilisation de la technologie) peut jouer un rôle important, au moins lorsque l’exercice du pouvoir discrétionnaire n’est pas essentiel. Par exemple, le traitement informatisé des documents peut renforcer l’intégrité de manière significative dans des domaines clés, tels que les services douaniers (Crotty 2010).

L’expérience propre du FMI confirme la relation importante entre la corruption et la réglementation excessive. Par exemple, une étude diagnostique menée par les autorités ukrainiennes avec l’aide du personnel du FMI a conclu que le cadre légam complexe et opaque de régulation des affaires a été l’une des causes profondes de la corruption, offrant aux fonctionnaires la possibilité d’extorquer de l’argent aux entreprises et les piller sous le couvert de la loi. La rationalisation, la simplification et la clarification du cadre l »gal en vue d’améliorer l’efficacité et la sécurité et de réduire la corruption et améliorer ainsi le climat des affaires sont un élément important programme d’appui du FMI à l’Ukraine (Gouvernement de l’Ukraine 2014; 2014A FMI). Dans un récent rapport sur les petites économies insulaires, le personnel du FMI a conclu que la libéralisation des marchés du travail et des produits permettra de réduire les coûts de transaction associés à la corruption (Greenidge, McIntyre et Yun 2016). Les mêmes conclusions ont été tirées dans un récent rapport sur l’économie indienne (Anand et Khera 2016). De même, la croissance médiocre au Moyen-Orient et en Asie centrale était en partie attribuable à la corruption, qui, à son tour, a été enracinée dans le clientélisme les grandes entreprises publiques, la complexité de la réglementation des affaires, les codes des impôts et des formalités administratives (Mitra et autres 2016).

Toutefois, aussi importante que soit l’élimination de la réglementation excessive à la croissance et à la lutte contre la corruption, elle peut porter ses propres risques, en particulier lorsque le cadre institutionnel est sous-développé. La transition d’un monopole à un marché ouvert présente des défis particuliers, notamment lorsque le cadre institutionnel est sous-développé. Par exemple, la transition rapide des économies d’Europe de l’Est dans les années 1990 implique, entre autres choses, une vente massive des actifs appartenant à l’Etat. Les ventes sont généralement survenues dans un vide de surveillance : les contrôles  étatistes traditionnels ont effectivement été désintégrés, mais les nouvelles institutions et règlementations n’avaient pas encore pris pleinement effet et ont échoué à assurer, entre autres choses, une transparence totale. Dans ce contexte, la vente incontrôlée des actifs a souvent reconstitué certains aspects des cartels ou monopoles des anciens régimes étatistes et, en conséquence, la corruption qui leur est rattaché (Kaufmann et Siegelbaum 1996; Tanzi 1998, 1999). Dans certains pays, ces nouveaux acteurs dominants du marché ont été en mesure de mobiliser efficacement les institutions de l’État et les règlements pour protéger leurs intérêts (Hellman et Kaufmann, 2001).

Construire des institutions  efficaces :  Les quatre conditions du FMI

Comme il est devenu clair, les éléments d’une stratégie anti-corruption sont aussi importants que les institutions qui les prennent en charge. Le renforcement des institutions soutient les trois éléments discutés, à savoir la transparence, la primauté du droit, et une régulation efficace. Une menace crédible de poursuites pour des actes de corruption exige des organismes d’enquête, la police, les procureurs et les juges qui ne sont pas eux-mêmes corrompus. Les efforts visant à rationaliser et à automatiser les aspects du processus d’approbation réglementaire sont importants, mais il y aura toujours des domaines dans lesquels l’exercice du pouvoir discrétionnaire par les fonctionnaires est essentiel, que ce soit par un juge de décider d’une affaire ou un superviseur bancaire évaluer la solidité d’une banque. Un objectif clé est de développer un cadre doté de fonctionnaires compétents et indépendants de l’influence privée et de l’ingérence politique et qui sont fiers de cette indépendance. Cette note ne tente pas de distiller la masse considérable de la littérature concernant les ingrédients nécessaires pour développer des institutions efficaces. Cependant, en tenant compte à la fois de cette littérature et de l’expérience du FMI, les observations suivantes peuvent être faites.

Tout d’abord, il devrait y avoir un cadre juridique clair qui établit l’institution, définit ses objectifs, et lui donne les attributs dont elle a besoin pour être efficace. Bien qu’un cadre juridique solide ne soit pas une condition suffisante pour assurer l’efficacité des institutions, il est une condition nécessaire. Les éléments essentiels d’un cadre légal comprennent la clarté concernant le mandat de l’institution. Il se compose de ses objectifs, de ses fonctions et de ses pouvoirs pour les atteindre; une gouvernance claire, la surveillance et une structure de reddition de comptes; l’autonomie opérationnelle et financière (y compris un financement adéquat); des critères d’éligibilité pour les nominations et les règles claires et transparentes et les procédures de licenciement. Le cadre devrait prévoir une protection juridique pour les institutions clés (comme les banques centrales, les autorités fiscales, et certaines institutions spécialisées) et leurs dirigeants et le personnel dans la responsabilité pour les actions entreprises et pour des omissions dans exercice de leurs fonctions de bonne foi et conformément à la loi. Le FMI dispose d’une grande expérience considérable dans le conseil des membres dans  l’établissement de tels cadres juridiques, en particulier dans le contexte des banques centrales. Les juridictions au niveau desquelles lequel les réformes juridiques dans ces domaines ont été adoptés avec les conseils du FMI sont le Burundi, la Macédoine, la Tunisie et l’Ukraine (sur la banque centrale); Serbie (résolution bancaire); Moldova (sur la protection juridique de la supervision bancaire); et le Rwanda (à la fois sur la surveillance bancaire et centrale).

Deuxièmement, il est important pour les fonctionnaires de posséder une expertise technique. Un juge ayant compétence sur une affaire qui implique la réorganisation d’une entreprise dont les débiteurs et les créanciers ont des intérêts différents doivent appréhender de manière adéquate le système d’insolvabilité nationale. Un fonctionnaire travaillant sur la mise en œuvre du cadre de l’AML d’un pays doit avoir la capacité d’évaluer les données reçues des institutions financières afin de déterminer si la preuve est suffisante pour justifier le renvoi au bureau du procureur. Le FMI, ainsi que d’autres organisations internationales, ont joué un rôle actif en fournissant une assistance technique et de formation dans ces domaines. Par exemple, au Koweït, le FMI a aidé à la mise en place de l’unité et le développement de sa stratégie et des outils internes, y compris les outils de technologie de l’information et un manuel pour les employés des renseignements financiers du gouvernement. Le personnel du FMI a fourni une formation approfondie sur l’analyse financière et la coopération internationale à la gestion financière de l’unité de renseignement et le personnel.

Troisièmement, les incitations à un comportement non corrompu doivent être conçus et mis en œuvre de manière équilibrée. Alors qu’il est important que les responsables comprennent que les comportements corrompus seront poursuivis, il devrait aussi y avoir des avantages tangibles associés avec professionnalisme, qui est, l’utilisation de bâtons doit être contrebalancée par la disponibilité des carottes. les augmentations de salaire sélectives pour les travailleurs hautement qualifiés (par exemple, les régulateurs et les administrateurs de revenus) peuvent diminuer l’incitation à prendre des pots de vin, et peuvent faire partie d’une stratégie anti-corruption. En effet, à certains égards, la corruption devient inévitable lorsque les fonctionnaires ne peuvent pas gagner un salaire décent. La recherche appuie la relation entre l’augmentation des salaires et l’amélioration des indicateurs de corruption perception, en particulier dans les pays à faible revenu (Van Rijckeghem et Weder 2002). Cependant, toute augmentation de la rémunération doit être transparente et fondée sur le mérite afin de ne pas être perçu comme un simple instrument de favoritisme politique. En outre, les études montrent que l’augmentation de la rémunération aura peu d’effet si elle est accompagnée par des signaux clairs que les fonctionnaires vont perdre leur emploi si elles sont capturés livrent à des actes de corruption. Le FMI a soutenu l’augmentation des salaires publics dans le cadre d’une approche anti-corruption.

Quatrièmement, lorsque le renforcement des institutions, le rôle du leadership ne doit pas être sous-estimée. En particulier, lorsque la corruption est aiguë, le leadership, y compris au niveau politique, peut jouer un rôle essentiel dans l’évolution des attitudes et des comportements. Si les ministres entrants envoient un signal de non-tolérance claire concernant la corruption dans leurs ministères, il peut avoir un impact réel. Les actions du ministre indonésien des finances (2005-10) fournissent un exemple utile de la façon dont le leadership peut faire une différence: peu de temps après sa nomination, elle a retiré les chefs des services fiscaux et douaniers et remplacé le service du port de Jakarta douanière ensemble, qui a envoyé un signal fort. Ces organismes ont été perçus comme parmi les plus corrompus en Indonésie. De plus, quand un leader politique donne le ton depuis le sommet grâce à un style de vie modeste et dévouement professionnel, un tel comportement peut accélérer la réforme, comme cela a été démontré par les actions de Lee Kuan Yew à Singapour, ce qui était en proie à la corruption au moment où elle a obtenu son indépendance en 1965 .