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Par Abdelkader Berrada : Coup de pied dans la fourmilière

Revisiter des écrits académiques portant sur la dette publique au Maroc dans le but d’y voir clair, tel est l’objectif premier de cette chronique. Quelle que soit la forme qu’elles revêtent (articles publiés dans des revues à comité de lecture, ouvrages collectifs, mémoires de Masters, etc.), les recherches sur cette question capitale durant les deux dernières décennies laissent perplexes et suscitent de graves interrogations. Le périmètre autant que les composantes et le chiffrage de la dette publique ne ressortent pas clairement des textes étudiés, ce qui fausse la compréhension d’une problématique aussi importante qui interpelle les économistes et les politiques. On comprend par là que les fondamentaux de la recherche scientifique ne sont pas toujours respectés. Trois principales raisons intimement liées semblent être à l’origine de ce dévoiement :

– Les auteurs de ces travaux présentés dans l’ordre chronologique n’ont pas cherché à se documenter correctement, d’autant plus qu’au Maroc l’accès à des informations en nombre suffisant et fiables n’est pas chose aisée.

–  La soumission des écrits publiés à l’appréciation de lecteurs peu versés dans le domaine ou complaisants.

–  L’encadrement de recherches par des professeurs « à tout faire ».

Qu’est de que la dette publique ? Une lecture attentive des articles publiés durant les deux dernières décennies par des universitaires marocains ne permet pas d’y apporter une réponse claire et pertinente. Dans ces conditions, donner un coup de pied dans la fourmilière s’impose comme un impératif scientifique. Après tout, il n’y pas de raison pour que les lecteurs fassent les frais de manquements volontaires ou involontaires.

Déficit budgétaire et accumulation de la dette publique

Concernant M. Mohamed Boussetta, professeur universitaire, A. Berrada écrit que cet économiste s’est livré à une analyse de la dette publique au Maroc en rapport avec le déficit budgétaire sur les périodes 1970-1992 (premier article) et 1983-1999 (deuxième article). L’idée centrale qui ressort de ses deux articles qui se chevauchent en grande partie est que «l’accumulation de la dette publique» s’explique par «la persistance de déficits budgétaires considérables». A partir du moment où il a fait largement appel à des données chiffrées «labélisées» (Bank Al-Maghrib, ministère de l’économie et des finances) et pris soin d’indiquer les sources bibliographiques sur lesquelles il s’est appuyé pour argumenter ses propos, il semble difficile de balayer d’un revers de la main le lien établi par l’auteur entre le déficit budgétaire et la dette publique. Cela étant, il reste cependant à préciser ce qu’on entend par dette publique. Dans le corpus de l’économie et des finances publiques, la dette qui se nourrit des déficits budgétaires successifs porte un nom, la dette intérieure et extérieure du Trésor ou publique directe. Est-ce bien le cas? La réponse est non. Plusieurs dérapages méthodologiques sont à relever.

  1. Mis à part de nombreuses erreurs de chiffrage de la dette en valeur absolue ou relative, l’auteur confond dette publique et dette extérieure publique. Dans les deux articles cités, au Maroc l’encours de la dette publique rapporté au PIB s’élève à 14% en 1974 (1995, P.74), 97% en 1983 et 59,4% en 1999 (2000, p.75). En réalité il s’agit plutôt de la dette extérieure dont la composition diffère d’un tableau statistique à l’autre sans la moindre indication. La «dette externe» présentée dans le tableau 3 (p. 74, 1995) correspond à la dette extérieure du Trésor. Par contre, «l’encours de la dette extérieure» présenté dans les tableaux 5 (p.76, 1995 et 2000) et 8 (p. 81, 1995) englobe la dette directe (Trésor) et garantie (établissements et entreprises publics notamment).
  2. Une lecture erronée du tableau n°3 (p. 74, 1995) qui retrace l’ «évolution de la dette publique au Maroc» durant le quinquennat 1970-1974 est aussi source de confusion. Les indications chiffrées ou non qui s’y rapportent proviennent du bulletin «Etudes et Statistiques » publiés par la Banque du Maroc (n°75, mars 1979, tableau IV-2, p.64). Fondamentalement, il s’agit de la dette intérieure et extérieure du Trésor, c’est-à-dire publique directe. Les commentaires associés à ce tableau statistique nous permettent toutefois de conclure que M. Boussetta s’est fait une fausse idée du type de dette publique dont il est question (cf. 1). Cet auteur ne s’est pas rendu compte que le montant exprimé en dollars US de la dette extérieure publique en 1974 auquel il a fait référence (1.218 millions$) diffère de celui mentionné dans le tableau n° 3 et exprimé en dirhams (4.340 millions DH). Ce montant regroupe non seulement la dette du Trésor (tableau n°3) mais aussi la dette garantie par l’Etat au profit des établissements et entreprises publics (EEP).
  3. L’auteur de ces deux articles persiste à croire que tout comme la dette intérieure du Trésor, la dette extérieure est la conséquence directe d’une accumulation de déficits budgétaires sans cesse renouvelés. Ceci revient à forcer l’interprétation puisqu’en réalité l’encours de la dette extérieure publique qui se dégage des tableaux statistiques 5 et 8 porte aussi bien sur la dette du Trésor que sur celle garantie par l’Etat. On en déduit donc que le déficit budgétaire n’est pas, en dépit de son importance, le seul facteur explicatif de l’accumulation de la dette publique; les besoins de financement du secteur des EEP, totalement ignorés par M. Boussetta, sont eux aussi à l’origine d’un endettement en constante progression. Il faudrait toutefois souligner qu’il existe deux types de dette garantie: extérieure et intérieure. Les tableaux statistiques mentionnés auparavant ne comportent pas de données relatives à la dette intérieure garantie, ce qui conduit à sous-évaluer la dette publique. Le taux de sous-estimation de cette dernière est en réalité plus prononcé puisque la dette non garantie des EEP est elle aussi laissée de côté.

Définition à géométrie variable de la dette

S’agissant de Mohamed Bouslikhane, A. Berrada se demande si L’article publié en 2012 par ce professeur universitaire, permet de se faire une idée claire et précise de la dette publique au Maroc?  Là encore, la réponse est non, répond-t-il.

Dans cet article abondamment «chiffré» d’une vingtaine de pages, M. Bouslikhane propose une analyse rétrospective de la dette publique sur une période de plus d’un demi-siècle  (1956-2010), ce qui constitue une première. Ce texte est toutefois bourré d’erreurs en tout genre (définition, chiffrage, etc.).

1 – On note, à une exception près (rapport 2010 du Trésor et des finances extérieures signalé dans le corps du texte, page 73), l’absence de sources bibliographiques. Citer ses sources, faut-il le rappeler, est à la fois une nécessité impérative et une marque d’honnêteté intellectuelle. Par ailleurs, l’absence de tableaux statistiques n’arrange pas les choses.

2 –  Définition à géométrie variable de la dette (1956-2010) et appellations multiples et variées qui déroutent le lecteur non averti.

L’auteur parle indistinctement «d’encours de la dette publique», p.62 (2001, 2004),  «d’encours global de la dette», p.63 (2005,2006), de «dette publique globale » (200), p. 68, de «dette publique», p. 69 (2007,2008), de «dette publique totale» (2009), p.71. La question se pose de savoir si ces dénominations recouvrent la même signification? Apparemment oui. Le montant de 386 milliards de dirhams (MMDH) mentionné à deux reprises  (pp. 68,-69) et qui se rapporte à l’année 2007 indique en effet que «dette publique globale» (p.68) et «dette publique» (p.69) veulent dire la même chose. Mais, qu’en est-il des autres années?

  1. Bouslikhane ne précise ce qu’il entend par dette publique que vers la fin de l’article (pp.71, 73, 75 ). Deux observations s’imposent à cet égard :

–  A la différence de M. Boussetta, M. Bouslikhane soutient que  l’accumulation de la dette publique s’explique par les besoins de  financement du Trésor et des autres entités du secteur public (EEP, collectivités locales), ce qui contient une large part de vérité.

–  Il faut par contre signaler que la dette des EEP et des collectivités locales ne se réduit pas à la dette extérieure garantie comme il ressort de l’approche de M. Bouslikhane mais s’étend également à la dette intérieure garantie, voire au-delà (dette non garantie).

  1. Défaut de cohérence interne et historique :

Ce défaut se remarque s’agissant de la dette publique aussi bien extérieure qu’intérieure et globale.

D’entrée de jeu (p. 58), M. Bouslikhane fournit une multitude de données statistiques sur la dette extérieure publique (dette du Trésor + dette garantie). Comme il le souligne, «la dette extérieure est passée de 750 millions de dollars en 1970 à 17,24 milliards de dollars en 1986, soit une progression globale de 230%. Elle a atteint les 18 milliards de dollars en 1987, faisant du Maroc l’un des pays les plus endettés du monde. Le service de la dette qui absorbe 1,6 milliard de dollars en 1987, devait en absorber 3 milliards en 1990. Durant cette période, le stock de la dette a atteint le seuil de  25 milliards de dollars». Ces statistiques appellent néanmoins plusieurs observations critiques basées sur des documents de première main:

– L’encours de la dette extérieure publique en 1970 s’élève à 747,2 millions$ dont 531, 5 M$ exigibles en devises et 215,7 M$ en dirhams. Outre cette précision qui n’est pas sans intérêt, il ne s’agit que de la dette du Trésor ou directe, c’est-à-dire exclusion faite des crédits fournisseurs inférieurs à cinq ans et de la dette garantie par l’Etat au profit des établissements et entreprises publics. M. Bouslikhane est resté muet sur cette question.

– Les montant relatifs à 1986, 1987 et 1990 s’appliquent en revanche à la dette extérieure aussi bien du Trésor (ou directe) que garantie.

On en conclut donc que la structure de la dette extérieure publique en 1970 diffère de celle des autres années, ce qui fausse la comparaison. Ce manque d’homogénéité a totalement échappé à l’auteur de l’article.

– Qui plus est, les montants de la dette extérieure publique se rapportant aux années 1987 et 1990 ne sont pas exacts.

1987=19,915 MM$ (Direction du Trésor et des Finances Extérieures: DTFE), voire 20, 973 MM$ (BIRD) au lieu de 18 milliards$ (MM$).

 1990= 23,258 MM$ (DTFE) = 23,523 MM$ (BIRD) au lieu de 25 MM$.

Problèmes d’évaluation de l’ampleur de la dette extérieure

Selon Salma Tber, économiste, cité également par A. Berrada, «la dette publique marocaine» «renvoie aux crédits contractés par le Trésor, les collectivités territoriales et les entreprises et établissements publics» (p.3). Son volume global «grimpe de près d’un milliard de dirhams en 1963 à plus de 743 milliards de  dirhams en 2014» (p.1). Il faut toutefois se demander si la définition et la quantification de la dette publique dans la durée sont appropriées (1963-2014). Autrement dit, «la dette publique marocaine» revêt-elle la même signification en 1963 qu’en 2014 et son stock est-il correctement évalué? Ceci ne semble pas être le cas.

En 2014, l’encours de la dette publique atteint effectivement 743,997MMDH, soit presque 81% du PIB. Cependant, pour lever toute ambiguïté, il convient de préciser que ce montant englobe la dette intérieure et extérieure aussi bien du Trésor que «garantie». En 1963, par contre, le montant pris pour argent comptant par S. Tber («près d’un milliard de dirhams») est erroné. Il suffit de noter qu’en 1963 la dette publique du Trésor (ou directe), c’est-à-dire abstraction faite de la dette garantie, atteignait à elle seule 2,386 milliards de dirhams ainsi répartis: dette intérieure: 784 MDH; dette extérieure: 1,602 MMDH. On s’en aperçoit aisément: ce montant représente plus du double de celui indiqué par l’auteur. Il est tout aussi important de savoir qu’au moment de l’indépendance du Maroc (1956), l’encours de la dette publique directe s’élevait déjà à 1,321 MMDH. La dette extérieure, principalement héritée du Protectorat, en constitue la plus grosse part, soit 1,084 MMDH (82,1%). On est en droit de se demander pourquoi les «négociateurs indigènes» à la conférence d’Aix-les-Bains n’avaient-ils pas exigé l’effacement de cette dette illégitime?

L’évaluation de l’ampleur de la dette extérieure ainsi que la délimitation de son périmètre posent quelques problèmes. Plusieurs exemples en témoignent :

En citant un article coécrit par les professeurs A. Agourram et A. Belal, S. Tber nous apprend que «…l’encours de la dette extérieure passe de 256 millions de dollars en 1963 à 566 millions à la fin de 1968 pour doubler en 1975» (p.9). Force cependant est d’admettre que la copie ne vaut pas l’original. Comme il est écrit dans cet article publié, pour la première fois, en 1970 dans l’Annuaire de l’Afrique du Nord (1969) sous le titre «L’économie marocaine depuis l’indépendance» (p. 166), «l’encours de la dette extérieure s’est accru rapidement, passant de 256 millions de dollars en 1963 à 566 millions à la fin de 1968. De 1968 à 1975, l’encours de la dette atteindrait plus du double et le service de la dette dépasserait les 100 millions de dollars». Ces fragments appellent trois remarques éclairantes:

– L’article collectif cité a été publié à deux reprises au Bulletin économique et social du Maroc sous un nouveau titre: «Bilan de l’économie marocaine depuis l’indépendance» (BESM, 1970, volume XXXII, n°16, pages 1-27; 1984, pp.73-99).

– En citant la source, cette doctorante a trouvé le moyen d‘écorcher le prénom de Belal (Abdelaziz et non pas Aziz), de passer sous silence les noms de la publication et de l’éditeur (Annuaire de l’Afrique du Nord, CRESM-CNRS) et de se tromper de numéro de page (165 à la place de 166). D’autres sources bibliographiques ont subi le même sort (notes 3&4, pp.6-7, etc.).

– L’article collectif mentionné date de 1970. S.Tber aurait pu faire l’effort de se documenter à la source pour éviter de tordre le cou aux statistiques de la dette extérieure. En 1975, l’encours de la dette extérieure, mis à part la dette militaire, se monte à 1,753 MM$, soit plus du triple de celui de 1968. Quant au service de la dette extérieure, il totalise 145 M$ dont 50 M$ au titre des intérêts et 95 M$ au titre du principal (129 M$ en se basant sur les données de la balance des paiements: 55+74 M$) .

D’après S. Tber, «la dette extérieure grimpe … à 3 milliards et demi de dollars en 1982, pour atteindre 88% du PIB» (p.10).  Or ces données s’avèrent  manifestement inexactes.

La Banque Mondiale estime plutôt la dette extérieure  publique du Royaume à 10,965 MM$ en 1982 (dette militaire non comprise). En y incluant la dette militaire, ce montant grimpe à 12,517 MM$.

Ahmed Zoubaine , quant à lui, avance un chiffre proche: 12,039 MM$ (72,511 MMDH), ce qui équivaut à 78% du PIB base 1980 (92, 898 MMDH).

L’auteur de cet article affirme par ailleurs que «le Maroc a bénéficié du rééchelonnement de sa dette extérieure portant sur 2,4 milliards de dollars et s’est engagé, à partir de 1983, à… » (p.10). Deux précisions s’imposent à ce propos :

– Ce montant ne porte réellement que sur les deux premiers accords de rééchelonnement conclus avec le club de Paris en 1983 et 1985.  Jusqu’à preuve du contraire, durant la période couverte par le programme d’ajustement structurel (1983-1992), le Maroc a conclu 9 accords de rééchelonnement, dont 6 avec le club de Paris pour un montant total de 6,9 MM$ entre 1983 et 1991 et 3 avec le Club de Londres pour une somme globale de 6,15 MM$ entre 1986 et 1990 (6,7MM$ selon le FMI, January 1995, pp. 9, 51), soit 13,05 MM$ en tout (ou 13,6 MM$ d’après le FMI) .

– Le rééchelonnement n’englobe pas l’encours de la dette extérieure publique dans son ensemble mais seulement les emprunts éligibles à cette opération.

L’endettement excessif de l’ONEE, l’ONCF et l’ADM, une bombe à retardement

Selon A. Berrada, qui en vient à Badr Mandri, fonctionnaire à la Direction de la prévision et des études économiques (DPEE), celui-ci s’est limité à analyser la dette du Trésor  au motif que les statistiques relatives à la dette garantie par l’Etat «ne sont pas disponibles pour toute la période» (p.215) «de 34 ans allant de 1980 jusqu’à 2013» (p.192). A bien y réfléchir, ce genre d’argument n’est qu’un prétexte. Autant reconnaître qu’il tenait sciemment à se conformer scrupuleusement à l’approche politico-administrative de la dette publique telle qu’elle ressort du rapport économique et financier accompagnant le projet de loi de finances. Sauf qu’il est communément admis qu’apprendre à se documenter, voire oser se documenter est une condition sine qua non de la démarche scientifique. Au Maroc, l’importance prise par la dette des autres entités du secteur public (établissements et entreprises publics, collectivités locales) est telle qu’on ne peut pas ne pas s’y intéresser. Il n’est sans doute pas inutile de rappeler à l’auteur de cet article que des statistiques suffisamment fiables sur la dette publique garantie existent depuis 1972 au moins. A titre d’exemple, la dette extérieure publique directe rapportée au PIB base 1969 atteignait 18,7% en 1972 et 24,4% en 1977. En y incluant la dette garantie, ces proportions s’élèvent respectivement à 22,90% et 36,5%. Il s’ensuit donc une forte hausse de la part de la dette garantie dans la dette publique extérieure. De 18,3% en 1972, celle-ci est passée à 33,1% en 1977, soit presque le double. A noter toutefois que la prise en compte de la dette intérieure et extérieure garantie ne suffit pas à définir avec suffisamment de précision la structure de la dette publique. Les autres entités du secteur public recourent par ailleurs à des emprunts non garantis qui devront eux aussi en faire partie. L’encours de la dette extérieure publique enregistre de ce fait un bond pour atteindre 20,9% du PIB base 1980 en 1972 et 44,9% en 1977.

L’intégration de ces deux catégories d’emprunts dans le périmètre de la dette publique s’avère nécessaire pour deux  raisons au moins :

– Primo, le poids du service de la dette. Sur la période 2005-2015, l’amortissement de la dette extérieure des autres entités du secteur public  représente 40% de celui de la dette extérieure publique. Cette proportion est encore plus prononcée s’agissant des intérêts et commissions (46,7%). C’est la preuve que les conditions d’octroi des crédits de cette nature sont loin d’être avantageux.

– Secundo, les risques potentiels ou réels de déstabilisation des finances publiques qui y sont associés. La production s’en ressent également, de même que la croissance de l’économie. Le coût exorbitant de sauvetage du CIH et de la CNCA ou de liquidation de la BNDE est encore présent dans les mémoires. De nos jours, l’endettement excessif de l’ONEE, l’ONCF et l’ADM, pour ne citer que ceux-là, est une bombe à retardement qui risque d’aggraver les déséquilibres structurels des finances publiques. Le processus de restructuration de la dette de l’ADM est déjà lancé et il n’est pas exclu qu’il fasse tâche d’huile.

  1. In fine, au Maroc, de quoi la dette publique est-elle le nom?

Compte tenu de cet ensemble d’observations, il devient clair qu’une analyse des liens étroits et complexes entre dette publique et croissance reste à mener au Maroc. Il faudrait pour cela opter pour une approche à la fois micro et macroéconomique de la dette publique. Concernant ce dernier volet, le périmètre de la dette publique doit être redéfini. Plus précisément, la dette publique regroupe, d’une part, la dette intérieure et extérieure du Trésor et, d’autre part, la dette intérieure et extérieure des autres entités du secteur public (établissements et entreprises publiques+ collectivités locales). S’agissant en particulier de la dette du «reste du secteur public», celle-ci correspond à la dette aussi bien garantie que non garantie. Cette définition est plus large que celle retenue par la direction du Trésor et des finances extérieures (DTFE). Outre le flou qui entoure la dette extérieure des autres entités publiques, la dette intérieure non garantie est totalement mise de côté par la DTFE. Ceci explique pourquoi la dette publique version DTFE rapportée au PIB se situe constamment en deçà de la dette version corrigée, c’est-à-dire minorée. La lecture du tableau ci-après qui porte sur la période 2007-2015 nous permet d’observer un différentiel en points de pourcentage de PIB appréciable. A une année près (2007), celui-ci oscille entre 6,2% (2014) et 7,3% (2013). Ainsi, en 2008, la dette publique représentait respectivement l’équivalent de 62,3 et 55,8% du PIB. En 2015, ces grandeurs atteignent 88,8 et 82,5%. En laissant de côté la question épineuse des dettes implicites, il n’en demeure pas moins que ces proportions sont à réviser à la hausse à concurrence de 5 à 7% du PIB. Il ne faut surtout pas omettre que l’Etat accumule en permanence des arriérés de dépenses d’un niveau élevé (3 à 4%) et que l’encours de la dette des collectivités locales n’a pas été encore correctement appréhendé (2 à 3%).

(*) : Abdelkader Berrada est professeur émérite de politique économique et de finances publique à l’Université Mohamed V de  Rabat. Il est auteur de plusieurs ouvrages et études économiques et membre du Conseil Scientifique de la Revue Marocaine  des Sciences Politiques et Sociales.