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Par Abdelkader Berrada (*) : Brutale remise en cause de la fonction de redistribution de la dépense publique.

Loin d’être menée dans les règles de gestion qui lui imposeraient de prévenir ses effets économiques et sociaux négatifs, la réduction du déficit budgétaire est une opération douloureuse qui a laissé des traumatismes sur les pans les plus fragiles de la société.

Loin d’y voir le résultat d’une comptabilité budgétaire sincère, M. Abdelkader Berrada, professeur émérite de politique économique et de finances publiques à l’Université Mohamed V de Rabat et auteur de plusieurs recherches, la considère comme un « cadeau empoisonné », le produit d’une « fantasmagorie ».

Dans une contribution à l’ouvrage collectif « économie politique du Maroc » qui a été présenté le 22 mars au siège de l’Université Mohamed V de Rabat (amphithéâtre Abdellatif Benabdejlil), M. Berrada procède à une analyse fine et pertinente des impacts de la politique de décompensation, du poids de la dette et de ses effets sur l’investissement public.

Durant la première année de la nouvelle législature (2012-2016), le déficit  budgétaire a culminé  à 7,5% du PIB,  ce qui s’est rarement produit  depuis la fin du programme d’ajustement structurel  (1983-1992). En revanche, à partir de 2013 le déficit budgétaire s’inscrit en net recul.  Il devrait être ramené à 4,3% du PIB fin 2016. Paradoxalement, la baisse sensible de cet indicateur macroéconomique phare est loin d’avoir exercé une influence quantitative et qualitative positive sur la croissance. Il faut y voir essentiellement l’effet conjugué, d’une part, de modalités atypiques et brutales de réduction du déficit budgétaire et, d’autre part, d’un recours accru à l’endettement moins pour financer des projets d’investissements civils hautement prioritaires que pour faire face au service de la dette et couvrir les surcoûts institutionnels qui nécessitent des dépenses accrues en devises.

Au Maroc, le quinquennat 2012-2016 se singularise par une conjonction aussi rare de facteurs favorables, à savoir: (a) deux campagnes agricoles exceptionnelles (2013, 2015) ou moyennes (2012, 2014); (b) l’octroi par les pays du Conseil de Coopération du Golfe (CCG) au Maroc d’un don en devises, sans pareil en importance, de 5 milliards de dollars; (c) la chute vertigineuse des cours du baril de pétrole brut. En dépit de ces éléments avantageux, le taux de croissance annuel moyen du PIB (base 2007) n’a pas dépassé 3,2% au cours de cette période. Exception faite de la décennie d’ajustement structurel  (1983-1992), ce taux est le moins élevé enregistré depuis la fin des années cinquante du siècle dernier. Il est en tout cas nettement en retrait par rapport à celui du quinquennat précédent où il avait atteint 4,3 %. Compte tenu d’un taux de croissance moyen atteignable de 4,7 %, la perte sèche de richesses est estimée par défaut à 70 milliards de dirhams. La consommation des ménages et le taux de formation brute de capital fixe civil,  les deux principaux moteurs de la croissance, sont engagés sur une pente descendante. En l’absence d’un système d’assistance-chômage à proprement parler, l’aggravation du taux de chômage structurel ne pouvait que conforter cette tendance négative. Cela étant, la question se pose de savoir à quoi peut-on attribuer ces contre-performances qui conduisent à fragiliser encore davantage le tissu socio-économique du royaume?

Le comportement rentier et/ou parasitaire de pans entiers du secteur privé dominant  et une politique monétaire en grande partie déconnectée des besoins de financement des toutes petites et moyennes entreprises (TPME) ne sont pas étrangers à ce résultat.  Il n’en demeure pas moins qu’une politique de réduction précipitée du déficit budgétaire, largement perméable à l’intégrisme de marché, c’est-à-dire fortement inspirée du néolibéralisme, constitue un facteur explicatif bien plus important. Après avoir plafonné à 7,5 % du PIB en 2012, le déficit budgétaire correctement évalué tend à baisser depuis 2013. En 2015, il s’établit à 4,9 % du PIB et on s’attend à ce qu’il soit ramené à 4,3 % en 2016 contre 3,5 % officiellement.

 

Produits pétroliers : une fiscalité confiscatoire

Les  dépenses du budget général de l’Etat connaissent une évolution en dents de scie entre 2011 et 2015.  En 2015, toutefois, leur niveau exprimé en proportion du PIB  (30,8 %) dépasse à peine celui de 2011 (30,5 %). Ceci veut dire que leur tendance descendante n’a pas encore réellement pris forme. La principale composante des dépenses budgétaires, à savoir les dépenses de fonctionnement, s’inscrit en revanche dans un trend baissier très marqué. Leur part dans le total est tombée de 69-70 % en 2012-2013 à 63,2 % en 2014 et 59,7 % en 2015, soit 10 points de pourcentage de moins. Rapportées au PIB, elles ne représentent plus que 18,4 % en 2015 contre 23,3 % trois ans plus tôt, enregistrant ainsi un taux de contraction de 26,6 %. Cette inversion de tendance recouvre en fait une évolution contrastée: d’une part, un reflux brutal des dépenses de soutien des prix des produits pétroliers et, d’autre part, une hausse vertigineuse des dépenses de matériel et produits divers (train de vie de l’Etat).

La contraction sévère des subventions à la consommation entre 2013 et 2015 tient en grande partie à la politique de libéralisation à marche forcée des prix des produits pétroliers. La première vague d’augmentation des prix des carburants remonte au mois de juin 2012. Le litre du super sans plomb a vu son prix grimper à 12,18 DH au lieu de 10,80 DH avant cette date accusant ainsi un taux d’accroissement de 19,6 % (+ 2 dirhams). Dans le cas du gasoil, son prix s’est accru de 12,3 % par litre passant de 7,15 à 8,15 DH (+1 dirham). La hausse du prix du fuel industriel est encore plus accentuée puisqu’elle atteint 26,9 %: à partir de juin 2012, la tonne de fuel industriel coûte à l’utilisateur 4.666 DH contre 3.678 DH auparavant, soit un différentiel de 988 DH.

La deuxième vague d’augmentation des prix des carburants est intervenue le 16 septembre 2013. Le litre du super sans plomb vaut désormais 12,77 DH  (+4,8 %), celui de gasoil 8,84 DH (8,5 %) et une tonne de fuel industriel 5.329 DH (+14,2 %). Cette révision à la hausse s’est produite à la faveur d’une indexation partielle, c’est-à-dire d’une baisse des subventions unitaires et leur plafonnement à 0,8 contre 1,2 DH/l en moyenne durant les huit premiers mois de l’année 2013 pour ce qui est du super sans plomb, 2,6 contre 3,1 DH/l pour ce qui est du gasoil et 930 contre 1.584,7 DH/t pour ce qui est du fuel n°2.

La troisième et dernière étape du processus de libéralisation des prix des carburants a conduit à mettre fin au système de soutien des prix du super sans plomb et du fuel n°2 en février 2014. Pour le gasoil, la décompensation totale des prix est intervenue en janvier 2015 après une phase de réduction graduelle des subventions unitaires (par litre) en janvier (2,15 DH), avril (1,70 DH), juillet (1,25 DH) et octobre 2014 (0,80 DH).

La suppression intégrale des subventions à l’essence super et au fuel n°2 n’aura donc nécessité qu’un peu plus d’un an et demi (juin 2012-février 2014) et celle du gasoil moins de trois ans. Durant la période triennale 2012-2014, les subventions aux produits pétroliers hors gaz butane ont été divisées par six. De 33,7 MMDH en  2012, elles sont tombées à 22,9 MMDH en 2013, 10,7 MMDH en 2014 et 5,4 MMDH l’année suivante. Elles ont davantage profité au gasoil (65,9/83,2 %) qu’au  fuel n°2 (29,1/16,7 %) et pour une part négligeable au super sans plomb (5,0/0,3 %).

Les subventions annuelles liées à la consommation des produits pétroliers sont en réalité moins élevées, ce qui explique la hausse brutale et excessive de leur prix. Il est nécessaire de faire remarquer à ce propos que les dépenses de compensation ont servi en partie à apurer les arriérés accumulées jusqu’à fin 2012. Les crédits ouverts à cet effet par les lois de finances pour 2013, 2014 et 2015 portent sur 24,15 MMDH au total. Les montants émis à ce titre ont permis de solder entièrement le compte d’ajustement des prix des produits pétroliers en février 2015.

Le libre jeu des lois du marché (vérité des prix) n’explique pas à lui seul la hausse disproportionnée des prix des produits pétroliers. Une fiscalité confiscatoire y est aussi pour quelque chose.

Hormis dans les zones situées à l’extrême sud du Maroc, ces produits subissent en général l’effet conjugué de la taxe intérieure de consommation (TIC) et de la TVA. Afin de garantir la stabilité des recettes provenant de la TIC sur les produits pétroliers, celle-ci est perçue sur les volumes commercialisés et non sur le prix de vente (dirham par hectolitre ou par tonne). Dans le cas du gasoil et du super sans plomb, la TIC est supérieure au prix de reprise. Pour ce qui est par contre du fuel n°2 électricité et du fuel spécial électricité, ils en sont exonérés. Le souci du rendement de la fiscalité pétrolière pèse également sur la TVA. Son assiette repose de ce fait sur les prix de vente en gros des produits pétroliers non pas hors taxes (PVHT) mais TIC comprise (PVTTC). Ceci revient donc à taxer la taxe (prix de vente des produits pétroliers augmenté de la TIC). L’impact haussier sur les prix à la consommation est d’autant plus marqué que le taux de TVA appliqué à ces produits a été relevé de 7 à 10% en 2010 augmentant ainsi d’environ 43 %.

Effets en cascade de la hausse des prix des carburants 

La TIC et la TVA réunies représentent plus de la moitié du prix de vente du gasoil et de l’essence super. En moyenne, 85% des rentrées fiscales proviennent du gasoil, 13 % du super sans plomb et 2 % seulement du fuel n°2. Les taxes pétrolières rapportent dans l’ensemble 24 milliards de dirhams depuis 2012 contre 16 MMDH seulement en 2009, c’est-à-dire à la veille du relèvement du taux de TVA. Ce montant est toutefois sous-estimé à concurrence des arriérés de la Samir envers l’Administration des douanes et impôts indirects (ADII) qui s’élèveraient probablement à plus de 13,5 MMDH (1,4% du PIB).

Tout compte fait, s’agissant des produits pétroliers hors gaz butane, les taxes supportées excéderaient les subventions allouées sur la période 2012-2014. L’application généralisée de la politique de vérité des prix à partir de 2015 signifie que les ménages qui ne font pas partie des cercles du pouvoir vont devoir supporter, en plus des taxes, la charge découlant de l’abandon par l’Etat des subventions aux produits énergétiques (gasoil, fuel n°2, super sans plomb). En témoigne la flambée des prix des biens réglementés et non réglementés, un phénomène minutieusement documenté et analysé par la Banque centrale dans ses rapports d’activité 2012-2015.

Le rythme d’accroissement des prix des produits réglementés a atteint 2,3 % en 2013,  2,4 % en 2014 contre 1,6 % en 2012 et 0,5 % en moyenne entre 2008 et 2011, portant ainsi leur contribution à l’inflation à 0,5 point de pourcentage contre 0,3 et 0,1 point respectivement. La hausse la plus importante concerne particulièrement les carburants et lubrifiants avec un taux de 9,9 % en 2012, 8,8 % en 2013 et 7 % en 2014. Entre 2011 et 2014, le taux d’augmentation enregistré par type de produit pétrolier est cependant légèrement plus prononcé pour le gasoil comparativement au super sans plomb: il est de 29,2 % dans le premier cas (2,1/7,2 DH) et de 25,5 % dans le second (2,6/10,2 DH). Ce qu’il importe surtout de relever à ce propos c’est que, malgré la baisse du cours du pétrole depuis 2013, les prix des carburants n’ont jamais été aussi hauts depuis l’accession du Maroc à l’indépendance.

L’autre observation capitale à faire est que la hausse des prix des carburants TTC n’a pas manqué de provoquer simultanément des effets en cascade. La progression des tarifs des produits réglementés hors carburants et lubrifiants s’est accélérée, passant ainsi de 0,1 % en 2011 à 0,7 % en 2012, 1,4 % en 2013, 1,7 % en 2014 et 2,9 % en 2015. Leur contribution à l’inflation a dès lors grimpé à 0,5 point de pourcentage en 2015 au lieu de 0,3 point en 2014, soit le tiers du rythme de progression des prix à la consommation au cours de la même année, contre seulement 0,1 point de pourcentage en moyenne entre 2008 et 2012. On le voit bien, l’effet crémaillère joue pleinement malgré la baisse des prix des carburants en 2015-2016. Ce reflux des prix a cependant été contenu dans d’étroites limites comparativement à la forte chute des cours du pétrole. En l’absence d’une agence de réglementation des produits enérgétiques, l’entente entre les cinq principaux importateurs et distributeurs de produits pétroliers au Maroc  est l’origine d’une majoration des prix à la pompe de 10 à 15%.
Dans l’ensemble, aucun bien ou service marchand n’a échappé, à des degrés différents, au mouvement de hausse des prix des carburants. Ainsi en est-il des produits alimentaires dont les prix ont augmenté de 4,3 % en 2015, portant de ce fait leur contribution à l’inflation à 0,6 point de pourcentage contre -0,8 en 2014. Pour leur part, les tarifs du transport routier des passagers ont subi trois principales augmentations imposées par les professionnels du secteur entre juin et juillet 2012 et en octobre 2014 sous l’effet de la flambée des prix des carburants. Leur taux de croissance annuel s’établit à 4,3 % en 2012, 3,8 % en 2013 et 2,3 % en 2014. Ce taux s’élève en moyenne à 3,1 % entre 2012 et 2015, soit un niveau largement supérieur à l’indice du coût de la vie et ce en dépit des nombreuses limites qui caractérisent sa  méthode d’évaluation.
Le relèvement des tarifs de l’eau/assainissement et de l’électricité, décidé unilatéralement par l’Etat à partir de la seconde moitié de l’année 2014, a lui aussi fortement contribué à alimenter l’inflation. Sa participation à ce titre est estimée à 0,2 point de pourcentage en 2014 et 0,4 point en 2015. Durant ces deux années, les tarifs de l’eau/assainissement ont augmenté respectivement de 6,3 % et de 8,9 % et ceux de l’électricité de 3 % et de 6,6 %. A défaut d’une réforme en profondeur de sa gouvernance, l’opération de sauvetage tardif de l’ONEE entrée en vigueur en août 2014 et devant s’étaler sur trois ans conduit à pénaliser, à des degrés divers, les ménages exclus des cercles du pouvoir, c’est-à-dire numériquement majoritaires.
En effet, comme on pouvait s’y attendre, la hausse des prix de biens essentiels, aggravée par la ponction opérée à partir de fin 2016 sur les traitements des fonctionnaires civils suite à la réforme asymétrique du système de retraite, n’a pas tardé à exercer, dans des proportions différentes cependant, un effet récessif sur la consommation de cette catégorie de ménages.
Montée en flèche du service de la dette
 
 
La répartition manifestement inégale du coût de la décompensation consacre à n’en pas douter une politique du double standard. Afin d’en atténuer les effets, la Banque Mondiale a toutefois recommandé au Maroc la mise en place de filets de sécurité sociale. Dans le but de justifier la politique de désubventionnement, elle a opté dans un premier temps pour une approche contrefactuelle.

Le parti-pris de la BIRD en faveur des «ménages les plus riches» s’inscrit dans la droite ligne de la doctrine néo libérale, c’est-à-dire de «l’intégrisme du marché». Il est pourtant admis que la concentration du revenu associée à une interprétation dévoyée du modèle Harrod-Domar ne favorise, dans des proportions jugées suffisantes, ni une mobilisation efficace de l’épargne privée ni son affectation à des emplois productifs. Ainsi que l’indique R. Nurkse, «l’appel à ménager la poule qui pond des œufs d’or n’est pas très convaincant lorsque la poule ne pond pas beaucoup d’œufs de cette sorte» .

(…) La Banque Mondiale marque nettement sa préférence pour l’abandon de la politique de soutien des prix des produits pétroliers, parallèlement à la mise en place de filets sociaux afin d’amortir ses retombées négatives sur «les ménages pauvres». Il est souligné à cet égard  qu’«une politique de décompensation des prix énergétiques aurait des effets régressifs sur les ménages. En effet, les  ménages pauvres verraient à court terme leur revenu réel décroître de 2,24 %, alors que ceux des ménages aisés baisseraient de moins de 2 %… Si donc les subventions énergétiques aggravent les inégalités parce qu’elles bénéficient essentiellement aux ménages les plus aisés, qui sont aussi ceux qui consomment le plus d’énergie, leur élimination impacterait cependant plus les ménages pauvres que les ménages riches. Ceci est lié au fait que malgré que la consommation de l’énergie est faible par les ménages pauvres, elle constitue cependant une part relativement importante dans leur panier de consommation que dans celui des plus aisés». «Donc, bien que les pauvres et les plus vulnérables reçoivent une part disproportionnellement faible des subventions de l’énergie, l’élimination de ces subventions créerait des difficultés pour ces groupes à long et moyen terme.

La «prise en charge des populations les plus touchées par la décompensation des prix» (p.41), une mesure préconisée par la BM moyennant un arbitrage adéquat entre la réduction du déficit budgétaire et l’amélioration du bien-être des ménages, est toutefois restée fondamentalement de l’ordre du vœu pieux. Il faut y voir le résultat de l’absence d’une volonté politique clairement affirmée conjuguée avec des capacités organisationnelles et institutionnelles déficientes que la BIRD n’est pas censée ignorer. La Banque Mondiale pas plus que le FMI n’ignorent pas non plus que cette politique indifférenciée d’indexation intégrale des prix des produits pétroliers est d’autant plus injuste qu’elle ne s’est pas accompagnée d’une rationalisation du tain de vie de l’Etat.

Affectation des produits des emprunts de l’Etat : flou persistant

Le flou persistant qui entoure l’affectation réelle des produits tirés des emprunts de l’Etat au Maroc nécessite, pour en mesurer le coût et la portée, la comptabilisation non  seulement des intérêts, comme c’est usuellement le cas, mais également des remboursements de principal. Une telle approche, qui rend mieux compte de la structure déformée des dépenses du budget général, permet de constater à quel point le service de la dette budgétaire réduit la marge de manœuvre de l’Etat. D’après les informations disponibles, les dépenses de ce type, se sont inscrites en forte hausse durant les années 2012-2015. Leur montant s’élève à 69,7 MMDH en 2015 alors qu’il ne dépassait guère 39,7 MMDH en 2012-2013, enregistrant ainsi un taux de croissance de 75,6 % (30 MMDH). Il s’en est suivi une nette amélioration de leur position dans la sphère des dépenses du budget général de l’Etat (BGE). D’environ 14 % en     2012-2013, leur proportion a franchi la barre des 20 % en 2014 (21,17 %)-2015 (23,05 %). Leur part rapportée au PIB connaît, elle aussi, à une année près (2013/2012), une évolution ascendante. De 4,4 % en 2013, elle est montée à 7 % en 2014 et à 7,1 % l’année d’après. Relativement à la composition du service de la dette, son poids croissant est à imputer dans une large mesure (3/5) à l’amortissement plutôt qu’aux intérêts (2/5).

D’autant que le rythme de progression du principal (108,2 %) est plus de deux fois supérieur à celui de la charge de la dette (39,6 %).  Il n’empêche que la part des dépenses du BGE consacrée au paiement des intérêts de la dette manifeste une tendance régulière à la hausse de l’ordre d’un demi-point de pourcentage du PIB entre 2011 et 2014 (2,13 % à 2,63 %/PIB).

(*) : Abdelkader Berrada est professeur émérite de politique économique et de finances publique à l’Université Mohamed V de  Rabat. Il est auteur de plusieurs ouvrages et études économiques et membre du Conseil Scientifique de la Revue Marocaine  des Sciences Politiques et Sociales.

L’article ci-dessus est une contribution de M. Berrada à l(ouvrage sur « L’économie politique au Maroc », présenté le 22 mars au siège de l’Université Mohamed V de Rabat. Ont notamment contribué à cet ouvrage collectif M.M. Oubenal, S. El Kahlaoui, N. Akesbi, K. Mesbahi, M. S. Saâdi, A. Piveteau, A.Bidet, B. Ouédraogo, G. Rot, F. Vatin, M. Rami, M. Akaaboune, E. Bendaoud et A. Berrada.